李炜光:财政攻坚

——接受财务总监 CFOchina 采访
选择字号:   本文共阅读 2522 次 更新时间:2008-05-28 18:50:24

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李炜光 (进入专栏)  

  

  对中国财政缺乏刚性约束的批评久已有之,最近几年财政的充盈没有解决日益严峻的民生问题,却眼见政府规模与开支滚雪球般日益庞大。服务型政府的确立必须勇于将攻坚之矛直指财政体制的顽疾。

  四月的一天下午,在上海财经大学公共经济与管理学院凤凰楼的一间会议室,新科全国政协委员蒋洪为全体教师讲述自己参加全国政协会议的所见、所闻、所思、所想,落脚点就是他作为一名财政学的教授,如何参政议政。

  “我是上海财经大学财政学教授,这门学科要求我关注政府的钱袋子。然而当我这样做时,却发现眼前一片模糊,似乎看到了什么,但总也看不清,就像患上了严重的白内障。这使我对政府财政感到十分茫然,既无法做出适当的判断,也无法提出积极的建议。”蒋洪在台上宣读了一段自己在全国政协的发言稿,顿了顿,将眼镜拿了下来用布擦拭了一下, 然后抬起头来,丢开讲稿大声说道:“我呼吁阳光财政,呼吁了十年,头发都白了。”年届六十的蒋洪挺拔的头颅上只剩下了两鬓的斑白,但是执拗的眼神、炯炯的双目,让人感觉到满腔忧国忧民的热忱。

  江蒋洪所讲的阳光财政,就是落实人民的知情权,了解国家财政到底有多少钱,更重要的是了解国家如何花钱。

  根据财政部公布的数据,2007年全国财政收入为5.13万亿元,涨幅高达32.4%,超出预算(也就是 超收)16.4%。然而国家所掌握的财政资源远不止税收这一块,许多预算外收支,比如上海拍卖车牌费一类的事业单位收费收入,就并没有纳入财政预算管理。 据中央党校研究室副主任周天勇的计算,2007年全国行政收费大概1.6万亿元,国土资源部土地出让收入大约1.2万亿元,烟草公司上交利润两千多亿元, 再加上卖彩票的收入,估计国家去年全部收入在九万亿元以上。不过这一数字也仅仅是估算,国家并没有公布汇总的数据。难怪蒋洪会感叹,对于政府的收入到底有多少,心里并不清楚。

  在学术界,对于公共部门的讨论主要在三块:一般政府运行,包括行政和事业单位;社保,包括养老、医疗、失 业等社会职能;第三是国有企业。“现在的问题在于,第三块国有企业很大,而政府运行的行政开支也很大,有人估计能占到GDP的10%,而第二块的开支就明 显过小,”蒋洪分析说,“问题在于学术界没有人清楚三块的数据到底是多少。”

  如果以九万亿的总收入计算,则国民生产总值的三分之一强已经控制在国家手中,即使仅以5.1万亿的财政收 入计算,国家掌握的财力也占到了GDP的20.8%。相比之下,按照耶鲁大学金融学教授陈志武先生的分析,美国联邦政府财政税收占GDP的比例只有 18%。而从支出上看,据财政部长谢旭人介绍,2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支,总共约6000亿元,相当于财政总开支的15%;相比之下美国上述三项的开支约为15000亿美元,相当于联邦政府总开支的61%。也就是说即使仅以财政收入来比较,中国财政收入占 GDP的比例也已经超过美国,但是在民生方面的支出却不到美国的四分之一。

  “美国是一个很好的参照系统,让我们清楚看到在市场和私有经济为主导的国家,给老百姓各方面的福利有多少,”陈志武说,“同时美国基本上没有国有资产,而我国却拥有大量国有企业,理论上来讲,国家必然应该给老百姓回馈更多,事实上却不是这样。”

  当然,我们还是看到了国家财政对民生问题的日益关注。在2007年中央财政支出中,民生方面的开支大幅增 加,其中教育支出增长了76%,医疗增长了225%,而社保也增加了13.7%,在中央今年4168亿元超收收入的支出安排中,用于以上三项民生开支的数 额也总计达到867亿元,为超收收入的20.8%。但是由于民生支出的基数很小,即使大幅增长,在短期内财政在民生领域的支出占比仍然很低。

  与民生投入不足形成巨大反差的是对行政开支增加缺乏制约,政府自我膨胀没有制约的机制,也缺乏社会力量的 限制和约束。“政府本身也是一个经济人,他也会追求利益最大化,外界往往忽视了这一点,”天津财经大学财政学科首席教授李炜光说,“腐败都出现在财政问题,因为控制不住钱袋子。”

  

  梳理预算

  

  除了民生支出过小、行政开支过大的结构性问题之外,制定财政预算的程序也存在问题。总体而言,预算的制定 仍然沿用计划经济的体制,由财政部制订,时间很短。同时,人大审议财政预算的职能也很弱。预算年度从1月1日开始,而人大则在三月份召开,即人大在审议预 算的时候,预算已经执行了将近一个季度。为此,一些学者建议,或者调整预算年度,或者调整人大开会时间,让人大对预算做到事前审议。

  “我们的预算给人以含糊、潦草、马虎、轻率的印象,好像有没有预算都行,”李炜光评论说,“不然就很难解释为什么财政预算中行政支出那么大,达到百分之三十几,而且实际上不只这么大,许多预算外收入还没有纳入预算,还有制度外收入,乱收费、罚款。”

  预算程序上存在的问题还体现在许多征税和开支的调整没有得到充分的人大授权。“政府预算本身就是要对政府的财政行为和税收行为进行控制和监督,”李炜光说,“你怎么去征税,怎样花钱,都应该由人大授权。”李炜光认为,如果对人大的授权没有进行具体说明,没有界定政府机关可裁量调整的范围,那么这样的授权就因为缺乏了制约而虚化。银行利息税就是这样一个虚化的授权,李举例说。

  人大的授权还体现在如何细化财政的支出,对此也一直没有清晰的界定。据蒋洪介绍,作为全国政协委员,他看到的预算除了政府整体的财政预算之外,也已经细化到了各个部委层面,包括部委的基本支出(通常在1/2到2/3)和项目支出(即非经常支出,通常占1/3 到1/2)。“恰恰是在项目支出领域,问题很大,”蒋评论说,“到底是什么项目,能否描述其清晰的职能?能否提供基本的数字、业务量以及如何考核?这些都是没有答案的问题。”

  财政连续五年的超收也让财政预算和决算的制定之间有了很大的偏差。根据财政部公布的数据,过去五年,财政 收入年均增长22.5%,而平均每年财政收入超出预算高达12.1%。然而除了今年财政盈余1738亿元(其中1032亿元作为中央预算稳定调节基金用于补贴今后预算赤字),过去四年国家预算赤字平均每年在1900亿元左右。换句话说,财政超收伴随的是财政超支(过去五年年均超支5%),不留结余。

  “预算有个专有名词,叫做预算偏离度,仔细分析过去几年,每年财政收入都超出预算,今年超出了七千亿,严重偏离预算。换句话说,你没有落实你的预算,没有确保就收这么多,不要多收,”李炜光分析说,“征多税不是好事,老百姓和企业就这么多钱,交多了税,老百姓和企业的钱就少了,就有可能产生内需不振的问题。企业不可能用很多的钱去投资,会影响再生产。”

  研究公共财政的蒋洪也很关注财政预算与决算长期出现如此大偏差的问题。“如此大规模的超收,到底是一个技术问题,还是政府有意为之,这也是一个大问题,”他提问说,“比如说,如果政府把预算估计保守了,就可以在超收开支中拥有更多的自由度,不然就是政府技术上很落后。”目前的《预算法》对预算超收部分规定由政府自己安排使用,而超收收入如何使用也就脱离了人大的监督,引发了大量年底突击花钱和“跑部前进”的 怪现象。“因为缺乏制约,年底突击花钱的效率很低。”李评论说。

  

  超大政府?

  

  政府财力的激增,是国家富强的象征。可是如何有效管理这一财富,更好地提供公共服务,的确是政府亟需解决的难题,也是建立服务型政府的题中之意。

  在公共事务研究过程中,学者们主要关注政府权力与责任的关系。他们要么担心政府过大并承担了过多的责任,要么就担心过小没有承担自己应该承担的责任。“中国的问题在于,政府过大,却没有承担其应该承担的责任。”蒋洪说。

  对中国经济史有着深入研究的李炜光很清楚历史上中国政府一直有着无限扩张的传统:“中国封建历史中一个永远解决不了的问题就是政府无限膨胀的问题。中国的政府从规模和职能来说是无限的,始终没有能够形成一个稳定、完善的公民社会,总是政府一切管起来,自己制止不了自己的膨胀,官员越来越多,老百姓不得不供养日益庞大的政府。社会没有制约的力量,随着政府自我膨胀,其自我修正的能力也越来越差。”李说。他认为,在中国历史上通过改革,比如王安石和张居正的改革,有几十年的经济繁荣不足为奇。难关不是经济发展,而是专制皇权,因为缺乏约束,它终究会建立超大政府,直到老百姓供养不起。

  李表示,要把中国建设成民主法制的国家,政府、学界和社会各界必须创造合力,“突破口选哪儿呢,我觉得应该是财政体制”。在李看来,财政体制包含的领域很广泛:从《宪法》中规定的最高权力机关全国人民代表大会的地位,到国家预算由谁决定,开征新税由谁来讨论 等问题,都必须是一个充分博弈的过程。“为什么西方人民要把国王的钱袋子拿过来,就是为了制约国王。这就解决了民主的问题,不至于让皇权政府过度膨胀。”李说。

  现在历时30年的中国改革也步入了关键的时点,国家的富强已经保证了国家有充足的财力进行财政改革,因为国家有能力支付改革的成本,社会的承受能力比较强。温家宝总理在今年两会答记者问时就激情澎湃地说,“我要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益”,也体现出执政者对于财政问题作为改革中心的关注。

  财政改革除了程序问题之外,另一严峻的问题就是中央和地方财政利益的矛盾。1994年旨在增加中央财政收 入的分税制改革带来的一个严重后果是,财政税收大部分集中在中央政府手中,而地方财政却仍然困难,而且越是基层政府,财政的缺口越大,许多地方自己想办 法,有些地方甚至靠卖地补贴收入,形成“土地财政”。以2007年为例,中央政府对地方税收返还和转移支付支出18112亿元,占全国财政支出的 36.5%。

  中国国家发改委最近发布的一份报告显示,中国平均每个县的赤字约人民币一亿元,全国赤字县占全国县域的比 重达四分之三,县级财政基本上是“吃饭财政”,县乡政府的债务风险仍未得到根本性控制。地方财政赤字的广泛存在意味着大多数地方政府的主要注意力不是在为 本地提供良好的公共服务,而是用在怎么供养公务人员上。“此外,这也造成了对上级政府转移支付拨款的依赖,进一步加强中央集权。”李说。

  针对这一情况,李炜光提出,应该学习美国的财政联邦制。“美国实行的是彻底的分税制,用法律的边界划分清楚中央和地方的税种,即使是共享税也是如此,”他说,“我理解,这也是为什么温总理要把财政体制改革作为未来五年发展的核心。”

  

  经济转型

  

  政府明确自己的定位,对于中国未来经济的发展也将有着深远的影响。对于国民经济转型有着深入研究的陈志武就提出,政府和国有企业掌握过多的资源,已经对经济发展的结构造成了一定的扭曲,他认为中国正在进行的产业转型必须伴之以公共部门从直接经济管理领域中退出。

  对此蒋洪很认同。“在财政方面,需要转变政府职能,我的感觉是,政府管的事越来越多,政策走向则犹豫不决,”蒋洪说,“一个很大的偏差就是大量经营性投资介入很深,比如说,工业设施总是以经营性的方式支出,而不是直接由国家投资。”全国许多地方高速公路的修建就是一个很好的例子。

  许多学者此前所关注的议题都是如何在改变政府投资和监管的层面帮助中国进行更好的产业转型,比如说如何从高污染、高能耗的企业向服务型第三产业的转型。陈志武认为,这些学者忽略了一个很重要的议题,那就是消费结构对产业转型的影响。“政府为了追求政绩或者公 款消费所进行的消费,最为突出的就体现在最近几年国内奢侈品领域的急剧繁荣;而与此相反,民生相关的领域,诸如医疗、卫生、教育、养老,还有其他第三产业,则相对而言没有得到快速发展。”他评价说。

  而中国经济未来发展中深层次的问题恰恰是如何真正拉动内需的问题。次贷危机所引发的美国经济衰退有可能影响全球经济的繁荣,已经日益融入世界贸易体系的中国也无法独善其身。但是如果能够充分调动起13亿人口的庞大内需市场,那么中国经济抵抗全球经济危机的能力要强许多。

  但是,陈志武认为,中国想要像美国经济那样获得内需驱动,存在许多障碍,首先就是因为国有企业存在的代理人缺位的问题,导致中国人民无法分享国有资产增值带来的财富效应。他分析说,在美国家庭资产的73万亿美元中,(点击此处阅读下一页)

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