余晖:关注新一轮政府行政机构改革

选择字号:   本文共阅读 2197 次 更新时间:2008-04-29 22:21:04

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余晖 (进入专栏)  

  

  一、 政府机构改革是全面实现小康社会的最大动力

  

  我国20多年来的伟大改革,业已完成了全面计划经济体制向基本市场经济体制的转变,并基本建成了小康社会。但正如十六大报告所指出的,我国目前实现的小康,还是低水平的、不全面的、发展很不均衡的小康。十六大提出在今后20年内建设惠及十几亿人口的全面小康社会,意味着经济社会文化事业必须更加快速和可持续的发展。我个人以为,要实现这一目标,的确需要建立相适应的政治文明。应该清醒的认识到,民主机制的不完善、政府职能的错位已经成为我国进一步发展的最大障碍。一方面,市场经济需要释放全社会各阶层的创造能力,提高经济效率;另一方面,市场经济也有失灵的时候,需要政府和其他社会组织来弥补,保持公平和稳定的发展环境。但目前的行政体制却很难胜任。首先,政府依然通过控制关键的产业,对民间资本屡加歧视;其次,政府在大量竞争性产业直接与民争利;第三,政府机构滥用行政权力,设置了大量不合理的行政审批,向民寻租;第四,在许多社会公共产品的提供方面,政府随意推卸自己的责任,将其转嫁给纳税者,增加了民间的成本负担。在全球一体化的竞争环境下,国家之间的竞争即制度的竞争。一个功能混乱、效率低下和腐败严重的政府是难以提高其所管理的国家的制度竞争力的。正因为如此,我认为,新一轮的政府机构改革只有真正启动适应市场经济体制的制度创新,使政府机构在制定平等游戏规则的同时,真正扮演一个权威而公正的裁判,才能够有希望成为全面实现小康社会的最大动力。

  

  二、 以往政府机构改革之经验教训在于行政组织的合法性不足

  

  行政法学理论告诉我们:现代行政法的体系是由行政组织法、行政行为法以及监督行政和救济法组成的。改革以来行政法治建设的成果,体现在行政行为法方面,我国已经制定了立法法、处罚法和即将实施的许可法;体现在监督和救济法方面,则制定了国家赔偿法和行政诉讼法,以确保行政机关确实公正地履行其权限。但在行政组织法方面,虽然有了公务员条例,至今依然缺乏一部综合而完善的行政组织法,以制约宪法赋予国务院及地方政府设立其行政机构和组织经济社会活动的权力。正由于此,每届政府制定的“三定方案”(定职能、定机构和定编制)在得到全国人大的认可后,取得了近似行政组织法的地位,而它的随意性和常变性又使得它很难具备行政组织法的严肃性和权威性。

  “三定方案”的制度缺陷是非常明显的:第一,机构改革容易受到政府最高行政领导人价值偏好的影响,机构改革缺乏长远的目标和对许多具体问题(如公务员制度、机构撤并和新建、职能调整和分配、编制、行政经费等)进行细致深入的研究,并在此基础上坚持不断地贯彻,因此行政机构在政府换届之际甚至很长时期内,工作缺乏稳定性和延续性;第二,中央政府机构与地方政府机构的改革步调不一致,往往到下一轮改革开始时,上一轮地方机构改革还未结束;第三,许多改革习惯于“一刀切”,如不考虑具体机构的工作负荷差异,人员编制按同一比例削减;第四,机构产生和特殊组织立法的脱节,有时表现为立法在先(如电力法),大部分表现为立法“追认”(如民航法),因此造成行政机构无法可依或缺乏法律羁束,执法效果很差;第五,由于大规模和频繁的机构调整,造成行政资源的大量浪费,也造成行政相对人交易成本的上升,从而降低了行政机构和政府的可信度。

  因此,我们就不难理解为什么机构改革总也走不出“百家推门,一家顶门”,继而“膨胀---精简---再膨胀”的怪圈;为何行政机构之间总是职能交叉、重叠或冲突;为何行政审批多如牛毛,大量存在与民争利或寻租腐败;为何行政相对人在权利受到行政机关及其官员损害时难以诉诸法律和得到补偿;以及为何协会类民间组织难以发展或演变为“二政府”而畸形发展等等。

  在新一轮机构改革开始之前,我们有必要强调行政组织的合法化意义,即必须将所有新机构产生的合理性和程序通过法律形式固定下来。可以预见,如果不事先或事后快速解决行政组织的合法化问题,本轮政府机构改革就很难取得超越以往改革的成绩。

  

  三、 政府机构改革的主旋律是政府职能的明确定位

  

  十六大报告提出形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制,无疑是正确的,但如果在行为规范前面明确加上“职能合理”就更为全面了。职能合理意味着将政府应该或必须承担的最小限度的管理职能合理地分配到各相关的职能机构。事权不明确,就难以解决政市、政企、政事、政社、政资不分的顽症,也无法正确处理政府机构横向和纵向之间的事权交叉和缺位。因此政府机构改革最要紧的是明确政府的职能范围和结构。也只有在这个基础之上,行政审批改革才可能取得实质性的进展。否则行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效都是空谈。

  长期以来,国内已习惯于把政府所有治理社会经济活动的有关的行为都称之为宏观管理或宏观调控,或者有所改进地将政府行政机构的职能划分为宏观调控、经济管理、执法监督以及社会公共事务管理。前者显然过于笼统,抹杀了政府宏观经济职能和微观经济职能的本质区别。后者虽然将宏观调控职能与政府其他经济职能区别开来,但其缺陷在于:首先,虽然它所说的后三种职能都主要是针对微观经济活动的,但这种分类本身无法明确体现这一点;其次,对社会公共事务的管理,其对象大多是企业单位或正处于向企业化转变的事业单位,是可以作为市场经济的微观主体来对待的。换言之,作为政府微观管理对象的经济主体,如果在所有权结构上没有差别的话,它的行为就是同质的,都是为了追求利润的最大化,政府对其管理的目的就是使它们的行为不致危害公共利益。再次,执法监督是政府实施其社会经济职能的一种行政手段,而非职能本身。任何承担经济治理任务的行政机构都具有执法监督的功能。

  因此,我们认为有必要对政府职能进行如下重新划分,提供一个更为合理和更具有实际意义的框架:第一,宏观调控职能,指政府运用宏观经济政策对宏观经济运动所进行的“控制”或“调节”,它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量(如财政支出、货币供给),来影响市场经济中各种变量的取值,从而影响私人经济部门行为的政策过程。宏观调控或宏观经济政策的目标是:充分就业、价格稳定、国际收支均衡和经济增长。宏观调控的政策工具重要有:货币政策、财政政策、产业政策、收入分配政策、汇率政策以及经济计划。第二,微观监管职能,是政府针对微观经济层面上的部分市场失灵(不完全竞争、自然垄断、外部不经济和非价值物品、信息偏在和内部不经济)而制定的公共政策和行政法律制度,它是行政机构通过法律授权,制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。它的最终目的是要增进公共利益或合法私人利益,并使之避免或减少由个体经济决策(生产、销售及价格行为)带来的损害。常见的微观监管手段主要有以下几种:制定具体规章;禁止特定行为;行政许可;认证、审查和检验;行政性契约;信息披露以及行政裁决。第三,微观管理职能。微观管理,作为一种公共物品提供政策,是政府站在出资者立场上依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式对微观经济主体实施的一种直接管理,主要指国家和地方政府机构对公企业或国有企业的直接管理活动。市场经济国家对公企业的管理,从企业所适用的法律类型角度,主要有两种方式:一为公法制管理,政府通过专门立法,对国有全资型公企业的组织结构、经营目标、经营范围、经营战略等作出明确界定。二为私法制管理,政府按照企业法或公司法原则,对政府控股型公企业所采取的一种相对间接的管理方式。它主要存在于竞争性的和可竞争性的产业。

  按照上述职能划分,政府的行政指导政策、行政执法监督和国有产权管理这三种性质和手段互异而以往常常相混的功能才可能相对明确地区分开来,然后按照不同的经济社会领域,通过立法将其合理分配到相关的政府机构。

  

  四、 对本次政府机构改革“方案”的简要评价

  

  虽然本次机构改革的方案还未最终揭晓,但媒体透露的信息却不少,所谓国务院部委数目可能由目前的29个缩减为21个;新一届政府将成立多个全新的“部委”云云。按照本人对政府职能的划分,我们不妨将这些道听途说得来的新“部委”对号入座:

  属于宏观调控和产业政策职能的有:1、“国家发展规划委员会”,它由国家经贸委(技术改造投资)、国务院体改办和国务院发展中心重组而成;2、“商业部”,它由外经贸部、国家经贸委(价格、市场和国内贸易)重组而成;3、“人力资源部和社会保障部”,它由人事部、民政部、劳动和社会保障部重组而成;4、“国家农业委员会”。5、“国家能源委员会”它将涵盖石油、煤炭、核能、水电等各相关产业。6、“国家交通委员会”,它由铁道部、交通部、民航总局重组而成。

  属于微观监管职能的有:1、“国家银行监管委员会”;2、“国家电信监管委员会”。监管电信、无线电、无线电视、互联网、有线电视和卫星媒体;3、“国家电力监管委员会”。

  属于微观(产权)管理职能的则是千呼万唤始出来的“国有资产管理委员会”,按照十六大的决定,它将在目前中央企业工委的基础上,把多个部委管理中央国企的职能合并过来,实现资产、人员及事务管理相结合的体制。在地方,按分级行使产权的原则,也会建立起相应的的国资管理机制。

  果真如此,加上现有不动的18个部委,新一届政府将由28个部位组成,仅比目前的减少了一个。即便把上述三个监管机构纳入事业编制,也只减少了4个。

  也许更理想的方案是:1、把卫生部、教育部、计生委也纳入“人力资源部和社会保障部”;2、调整国务院直属机构,把广电总局、体育总局、和旅游局纳入文化部,同时在工商局、技术监督局、新闻出版署、知识产权局以及外经贸部(公平交易局)国家经贸委(产业损害调查局)部分职能的基础上组建国家公平交易和反垄断委员会;3、把林业局纳入农业部或国土资源部;4、成立医疗机构监管局,同时把药品监管局的职能扩展到食品、保健药品、农药,这两个局可直属“人力资源部和社会保障部”,但属相对独立的监管机构;5、“国家农业委员会”、“国家能源委员会”以及“国家交通委员会”还是采取“部”的形式更合理;6、国有资产管理委员会应该由全国人大和国务院双重管理;7、上述三个监管机构,以及现有的证监会、保监会应该纳入国务院组成部门或直属局,也许可也可象药管局一样挂在相应的部里。8、除以上有变动的部委局外的其他的部委局维持不动。这样国务院现有48个组成部门和直属局(包括证监会、保监会)的数量,就可减少到37个(其中包括新成立的医疗机构监管局、公平交易和反垄断委员会、国有资产管理委员会、银行监管委员会、电信监管委员会和电力监管委员会6个委局)。

  必须强调的是,负责行业监管或有监管职能的部委,其监管的职能应该与宏观调控和产业政策部委以及资产管理机构的职能相对独立,做到监与资、监与政策分开。

  

  五、 政府行政机构改革和协会组织的建设

  

  政府机构改革后,原有的政府职能决不能完全转移给行业协会,以防协会组织演变为“二政府”。总之,行业协会的领导和组织方式、职能结构、行政经费等必须完全由自愿入会的企业或个体会员,通过民主决策的方式来决定。要使行业协会真正自治,必须尽快出台《行业协会和商会法》,其中最为关键的是要取消行业主管部门审批制,改由新成立的商务部单独核准或登记。而行业协会之间是采取“多元制”还是“法团制”的组织形态则是必须深入研究的重要课题。

  

  六、 关于“行政三分制”

  

  行政三分制也许能够提高某些行政部门的效率和减少腐败现象,但全面推行的意义不大:第一,随着法治的逐步完善,行政机构的政策范围会越来越小,政策大于法和以策代法的行为将受到严格的控制。行政部门主要是执行立法机构制定的法律法规,违反法律法规的政策应该受到立法部门的监督;第二,即便在法律法规给政府机构留有政策空间的地方,各行政机构因其所管理的行业或领域的不同,所制定的政策的性质和功能也大异其趣,难以设想由一个专门的政策制定部门来制定所有其他行政机构的政策;第三,有的行政执法机构,如各种监管机构,其本身就执的是法律而非政策。有些机构在及少数领域(如城管)可以合并执法或合署办公,而大量的机构则不能,否则就会乱套。第四,随着行政程序法、行政许可法的出台,以及行政诉讼法的完善,司法部门在监督和监管行政机构行为方面将起到更大的作用,在行政系统内设监察机构的效果往往令人怀疑;第五,在中央政府层面实行行政三分制并无可行性。十六大同时提出了完善立法监督机制和司法独立的设想,因此本届政府应该在构建大的三权制衡机制方面多做努力。当然这并不影响在某些地方政府进行改革试点。

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