余晖:“责任重于泰山”的制度安排——再谈安全生产问题

选择字号:   本文共阅读 1715 次 更新时间:2008-04-29 22:12:03

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余晖 (进入专栏)  

  

  去年7月,笔者在一篇题为“安全生产怎么了”的专栏文章中,曾经着重讨论过政府行政机构的不作为对安全生产事故频发所应承担的法律责任。然而,我对冷血官员的控诉不但丝毫无助于告慰无辜的冤魂,今年愈演愈列的安全生产事故,尤其是11月在山西省8天内的连续5次煤矿瓦斯爆炸,更使得我作为一名旁观者的理性忍耐极限趋于崩溃。它促使我再一次用微弱的声音,表达我对现行安全生产政策和监管体制的不满。我相信,正是这种政策和体制上的缺陷,很大程度上使血淋林的权钱交易得以逃脱道德和法律的审判。

  工作场地的安全卫生管制,象治理内部性市场失灵(如假冒伪劣商品和服务)的其他社会性管制一样,目的是要借助政府行政机构的专业信息优势和事前预防机制,迫使企业雇主完善安全生产条件,并向被雇佣者披露有关工作岗位可能发生事故和伤害方面的信息,通过职业培训和安全保险尽量减少和弥补伤害的发生。它与事后的民法和刑法机制相结合,共同构建起安全生产的坚固“堤防”。在国外发达国家,自1970年代以来,普遍发动了一场强化社会性管制的运动,这与经济性管制领域大规模的放松管制浪潮形成鲜明的对比。加强管制的一个重要的方面,就是在完善安全生产立法的同时,大力加强垂直一体化的管制机构的建设。为提高这些独立性管制机构的执法效率,除了将它们与政府的宏观调控和行业微观管理部门在职责和机构上明确分开外,中央(或联邦)政府在执法队伍和行政经费等方面都给予了高度的支持。同时,为保证它们不执法犯法(如滥用权力、不作为、玩忽职守等),法律对它们的行政行为都规定了严格的行政程序制度和司法审查制度。

  在今年3月江西万载发生的举世震惊的校园鞭炮爆炸事件(它造成数十名小学生花骨朵般的生命夭折)后,中央政府连续出台了一系列政策措施以扭转国内安全生产的严重被动局面。首先是制定了重大安全生产事故行政责任追究办法,它使一些地方最高行政长官丢了乌纱帽;二是国务院在国家经贸委内设其直属的“国家安全生产监督管理局”(该局和“国家煤矿安全监察局”合署办公);三是今年9月,在4年来关闭整顿的基础上,国务院办公厅又发布《关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》,要求凡是国有煤矿矿办小井,国有煤矿井田范围内的小煤矿,不具备基本安全生产条件的各类小煤矿,采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证书“四证”不全以及生产高灰高硫煤炭的小煤矿,必须在2001年10月底前全部关闭;四是在山西连续发生煤矿爆炸事故后,国家经贸委根据国务院领导同志指示,专项安排5.4亿元国债资金,改造81个国有重点煤矿企业的安全设施。

  乍一看来,这一系列的“政策组合重拳”,大有将煤炭安全生产事故一网打尽的架势。但仔细一分析,除了第二条措施与完善安全监管制度有关外,其他各条都与此目标相离甚远,甚至是南辕北辙。

  如最高行政长官责任追究制,虽然有迫使地方政府强化安全生产工作的意义,但在中央集权化的政治前提下,地方政府很难超越中央政府而独立自主地完善其安全监管体系。这样做,不但会大量分散地方官员的行政精力,造成人人自危的被动局面;而且完全可能出现地方政府官员为躲避或减轻法律责任而极力隐瞒安全生产事故,或虚报伤亡人数和经济损失的现象。此外,即便安全生产事故与政府高官有直接和间接的联系,这种就地免职(易地做官)式的行政处分,反而会造成责任人逍遥法外的弊端。

  再如停产整顿和关闭小煤窑(矿)的政策,是在煤炭市场供求关系趋于平衡的条件下出台的。在“一刀切”的简单做法之下,那些响应中央政府政策,曾经为缓解煤炭市场供给瓶颈作出巨大贡献的非国有中小煤炭企业(它们的产量在1997年曾经超过了国有重点煤矿,一度占有煤炭市场的半壁江山)中的大多数将被迫退出市场。这一借安全生产名义而出台的政策,所产生的直接后果是造成煤炭市场的又一次供不应求,使效率低下的国有煤矿企业安享垄断利润。

  本来,在1980年代出台鼓励集体和私人企业进入煤炭产业的政策同时,就应该加强安全监管体系的建设,按照“四证”齐全的法律要求,严格审查新进入企业的从业资格,并加强执法监督。而实际情况是,由于监管不力和执法犯法,大量证照不全甚至无证经营的中小煤炭企业,通过与国有矿山企业和行政执法机构的赤裸裸的钱权交易,得以在国有矿床范围内孳生蔓延;同时这种临时性的投资政策安排,只能使这些企业以猎取短期利益为重,根本无法顾及企业的长远发展,更谈不上完善安全生产条件和加强企业内部安全生产管理,从而出现了视贫困农工的生命如草芥,上演了一出又一出马克思曾经描述过的资本原始积累阶段的人间悲剧。而眼下出台的政策,不是主要从加强安全监管入手,首先集中力量按照“四证”齐全的要求对所有非国有煤矿企业进行治理整顿,将不符合要求的企业加以关闭,并防止其死灰复燃,而是将国有煤矿企业和行政执法机构的法律责任全部转嫁到“非法”企业及其野蛮雇主的身上。这无异于将少数罪犯隐藏其中的广大人群全部消灭,而其他犯罪嫌疑人和帮凶却因持有国家的护身符而逍遥法外。

  而且这一政策还遗留下来许多难以化解的副作用。第一,煤炭价格的持续上升必然引发持续的更加野蛮的“非法”开采,安全隐患依然如故(山西的事故就是在当地政府“喜报”非法煤企完全关闭之后发生的);第二,大量“四证”齐全的合法小煤矿被列入“死亡名单”,从而被剥夺了宪法授予的合法经营权,因此“你要强关,我就硬顶”的僵持局面和普遍的“假关闭”必然出现;第三,关闭后的补偿承诺无法兑现,加重了无限期停产和关闭后乡镇企业的资本沉淀和就业压力,以及社会不稳定因素;第四,这项政策对煤炭行业初步形成的市场竞争环境可能是一个重大的逆转,这与入世后加快市场经济体制建设的目标背道而驰。因此,人们不得不怀疑,这项政策的出台,是否有被国有煤矿企业利益集团暗中操纵的背景。

  这种怀疑从上述第四项政策得到了有力的支持。我猜想,这项政策的出发点是,当所有“非法”小煤窑都停产和关闭后,国有重点煤炭企业将重振雄风,开始扮演救世主的角色。为了避免救世主因可能发生的安全生产事故而使政策制定者下不了台,决策者甚至不惜动用宝贵的国债资金去弥补其“宝贝儿子”的缺陷。暂且不说这有悖于公共财政的原则,也不说这“锦上添花”之举撒胡椒面似地泽被81个重点国有煤矿,能在多大程度上改善其安全生产条件,恐怕智力最一般的人,也能发现这项政策真正应该救助的对象是那些有严重安全隐患的中小煤矿企业。退一步说,如果资金不足,还不如把这5.4亿的国债用以目前的集中治理整顿和建立长期稳定能够有效执法的安全生产监管体系上去。靠人为收缩监管对象范围而自我保全的做法,充分体现了国家行政机关缺乏治国远见和胆略,以及极为淡薄的公共责任感和极为脆弱的自信心。

  即便就上述第二项完善安全监管体系的措施而言,实际上也未触及问题的实质所在。首先,目前的安全生产监管机构缺乏独立性。由于尚无专门的安全立法明确其职责,而且目前它所挂靠的国家经贸委,是一个以“国有企业脱贫”为己任的,具有很强的行业和企业背景,同时兼顾制定和实施产业政策的综合经济管理部门,因此安全监管政策的制定和执行很难摆脱政府的行业管理目标,难以独立公正地行使其对全社会各产业和各类不同所有制企业的安全监督。安全生产监管只不过是行业管理中的一个次属目标。其次,安全生产的监管权不合理的分散在各有关政府部门。如煤矿安全生产,探矿许可证由国土资源部门审发,生产许可证和矿长资格证由各级经贸委和地方煤炭工业管理部门(如山西)审发,而国家煤炭安全监察局只有监督检查,提出停产整顿通知的权力。虽然煤炭行政监察条例赋予它可以吊销违法企业的生产许可证,但这种制度安排的实际可操作性很差,一个下属行政部门怎么可能去修改和取消上级行政部门的行政决定呢?这项制度安排,明显违背了谁发证,谁负责的法律原则,给行政机构之间互相推委行政法律责任留下了借口。再次,执法力量严重不足。新组建的安全生产监管部门,合署办公的行政编制只有120人左右,而且由于地方政府机构改革的步调不一,在许多地方甚至没有对口的机构,至今没有考虑建立中央政府垂直性的监管机构;煤炭安全生产监察局目前实行的是垂直性的监管体制,全国执法人员约有近3000人,按说已具备相当的执法力量,但由于其监管权的不完整,实际上难以发挥其执法潜力。因此这种监管结构,必然造成过度依赖地方人民政府的力量,通常采取间发性的或运动式的治理整顿方式以取代制度性的日常监管机制,从而难免陷入地方保护主义泥潭,中央政府也乘机得以推卸其相应的行政法律责任。

  综上所述,煤矿安全生产事故的频繁发生,除了人权观念淡薄外,既有安全监管机构及其执法官员一贯的不作为、滥用行政权力、渎职和玩忽职守等行政主体违法的原因,更有历史和现存国土资源分配体制以及安全生产监管制度不完善的原因。长期以来,国有矿产资源的开采一直以国有企业为主体,非国有企业的进入遭到歧视,前者效率低下,难以满足市场需求,而后者由于缺乏长远预期,自然没有投资安全生产设施的激励。要解决这一矛盾,必须建立平等竞争的矿产资源开采权的分配制度,使矿产资源分配给那些最有效率的企业,而不管它们的所有制性质如何。与此同时,建立独立公正、高效廉洁的安全生产监管体制应该成为中央政府的迫切任务。我们建议的基本思路是,目前可以继续保留经贸委和地方煤炭管理部门审发生产许可证的权力,但同时必须通过安全生产立法,建立独立于经贸委的垂直一体化的安全监管机构,赋予它们审发安全生产许可证的权力,并具有依法强制关闭或停产整顿那些安全生产条件不符国家标准的煤炭企业。同时为了监督安全生产监管机构依法行政,可以考虑修改和补充《行政诉讼法》和《刑法》,把两者的受案和定罪范围扩大到安全生产领域,使执法犯法者与非法雇主及事故直接责任人同等接受法律的制裁。

  愿死于各种安全生产事故的无辜受害同胞的亡灵,在九泉之下得以早日安息!

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本文责编:frank
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