余晖:建立公共服务型政府的必要条件

选择字号:   本文共阅读 1986 次 更新时间:2008-04-29 22:10:32

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余晖 (进入专栏)  

  

  萨斯以后,国人开始纷纷谈论建立公共服务型的政府,这大概是因为在萨斯危机期间,人们发现政府所提供的服务还不够“公共”,但政府在萨斯中后期处理公共危机的能力,又使人们看到了建立公共服务型政府的希望。不管如何,在付出几百条生命和重大的直接间接经济损失后,老百姓和政府终于意识到了建立公共服务型政府的必要性。这的确是一件好事。告慰亡灵的最好办法,就是抓住稍纵即逝的改革机会。毕竟中华民族百多年来已经浪费了无数次历史机遇。

  什么是公共服务型政府呢?简而言之,就是提供私人和社会团体无力或不愿提供的,却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。这些服务大致包括:宏观调控、市场监管和公共产品。政府按照公民缴纳的税收和附带授权的责任来提供这些公共服务。因此,政府所提供的公共服务的大小和质量,都应该按照民主决策的程序加以厘定和检验。总之,纳税人既不希望政府过多或过少提供这些服务,更不希望政府提供的是假冒伪劣的服务。否则,政府就将失去其社会合法性,所谓“得道多助,失道寡助”是也。

  进言之,一个公共服务型的政府必须具备那些必要的条件呢?一般来说,公共服务型政府必须是一个透明的、公正的、公平的、廉洁的和高效的政府,但窃以为更重要的必要条件有三个。

  第一,公共服务型政府必须是一个无私的政府。虽然政府雇员可以有私心和私产,但政府却不能有私心和私产。政府雇员竞争上岗,按劳取酬,但决不能狐假虎威,借政府公权与民争利、搜刮民财和化公为私。与民争利的例子就是广设国有企业,进入可竞争性的市场,与私人企业同场竞技,与羊共舞。搜刮民财的例子就是滥设行政审批,侵犯民权,收受贿赂,私饱中囊;化公为私的例子就是铺张浪费,甚至借国企改制强取豪夺,亦官亦商,先官后商。这样的政府,必利欲熏心,寡廉鲜耻,必惯于为恶,偶尔为善,何公之有?指望它服务公共,恰似水中捞月。

  第二,公共服务型政府必须是一个最小化的政府。政府与企业不同,在于政府雇员不用承担管理失败的风险;故政府规模越大,占有资源越多,意味着纳税人的损失越巨。政府与非营利社会团体不同,在于后者系出于会员志愿,进出自由,范围既小,也便于监督。它解一方之公益,即便管理失败,会员损失也小。故企业、市场、社区、非营利社会组织能够取政府而公益民营、私序自律之域,政府概应退而不染。政府在可竞争之处介入本为下策,在社会可自立、自律、自养之处参与更不明智。最小化的政府,其责任在抵外悔、明产权、制暴力、裁纠纷,在拾民间之遗补民间之缺,此乃所谓消极之自由;大政府,信誓旦旦以天下万民福祉为己任,视民为稚童衰朽,说得好听乃所谓积极之自由,弄不好独裁当道,民众陷入被奴役之路。何谈享受公共服务?

  第三,公共服务型政府必须是一个民主制宪的政府。以上各款条件或强调公民的权利,或强调公民的政治参与,但它们都不能仅仅停留在理论上和统治者的口号中,而必须通过宪法规则具体实现。宪政其实是被统治者通过民主参与而形成的规则对政府行为的控制。在宪政体制下,公民的人身自由、言论出版自由、集会结社自由以及经济社会生活自由等权利都不受政府的限制,而要使这些权利不受政府侵犯,还要坚持主权在民、三权分立、依法行政以及政治自由的宪法原则。惟有这样,才能在维护公民基本自由权利的同时,保证政府的透明、公正、公平、高效和廉洁,才能看到一个现代化的公共服务型政府的出现。

  按照这些必要条件来衡量我们的政府,不难发现它离公共服务型政府仍相距甚远。如执政党仍在强调公有制基础,导致国有企业至今尾大不掉,低效率地占有着巨大的社会资源;如公民的各项基本自由权利仍然滞留在纸面上,而且随时随地受到严格的限制,政府在歧视私有经济的同时,无孔不入地参与和干预公民的社会活动,导致民间组织长期难以成长;如公民的民主参政渠道仍然被严重阻塞,导致大量不合理的歧视性的政策和法律的出台;如政府的违宪行为和行政违法行为仍然缺乏独立的司法监督;如政府拥有的大量公共信息仍然难以为公民所获悉。最显著的例子无过于与公共服务密切相关的公共财政制度,至今未见端倪。我们能够看到,政府税收在远高于GDP增长速度之上增长,但公共卫生体系、义务教育、贫困人口救济等纯公共服务却未见明显改善。相反,急速增加的政府税收,造就的是一个极不公平的马太效应“富者越富,贫者越贫”,它大量流向了城市、国有企业以及各种强势利益集团。

  这种严重的现状,究其原因,一方面与中央集权的计划经济体制的惯性有关,此所谓路径依赖;更为关键的是,我国政治体制改革的步伐远远落后于经济体制改革,近十四年来甚至出现了令历史遗憾的倒退。未来十到二十年,是决定我国走向民主制宪政体拟或勾结型国家模式的关键时期,主权在民意识的觉醒和面向私有制市场经济的宪政体制建设,又是关键的关键。如果在政府和公民之间能够达成这种共识,并齐心协力地去实践,也许在二十年之后,才有可能出现一个真正的公共服务型的政府。果真如此,实乃中华民族之大幸!

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