余晖:拆分中国电信的理由何在

选择字号:   本文共阅读 1594 次 更新时间:2008-04-29 21:55:06

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余晖 (进入专栏)  

  

  10月17日,中国青年报披露了拆分中国电信和重组电信产业的最新消息,政府最高决策层已经批准了名单不详的6人小组所拟订的方案:将中国电信划分为南北两大公司,其北方部分(包括中国电信华北、东北和山东等地区10个省级子公司)整体划出,与现在的中国网通公司合并,成立新中国网通集团公司,其余省市电信公司组建为新的中国电信集团公司;同时中国联通和铁通合并,组建新的中国联通集团公司;中国移动公司和吉通合并,组建新的中国移动集团公司,云云。

  这一“尚不完全确定”的方案,与3个多月前招致众多批评的中国电信双向切分(纵向分离固话、长途、数据业务和横向分离为若干区域公司)方案有较大的出入。当时,笔者借中国经济时报“七问中国电信重组”,吁请幕后决策者采取公开听证的方式,让公众一块来讨论名义上全民所有的中国电信的命运。时隔三月,才颁布了价格听证新办法,并取代信息产业部主持电信改革的某综合经济管理部门,显然来不及把价格听证的创新精神发扬光大到重要性超过资费调整的产业重组上。而被纳入决策外围提供咨询的知识精英们,虽然大都反对进一步拆分中国电信,但其所言嘈杂,终被路弃。实际上,中国众多的改革方略(如两年前的中国电信第一次拆分)从来就无须乎公众和“专家”的正式参与。但这一次的暗箱博弈却与以往不同:由于行业主管部门的“失宠”,原有的主导利益集团随之失势,新的主导利益集团浮出水面,中国电信的命运自然是雪上加霜了。

  我这么说,并不意味着我开始同情信息产业部和中国电信。只是因为作为主导运营商,中国电信的命运的确事关中国电信信息产业的未来,更是因为我怀疑这一次产业重组将能够进一步改善中国电信产业改革的已有绩效。

  电信产业是我国垄断产业改革的实验田。在短短7年之内,通过放松管制和引入竞争,电信产业在我国已经基本形成了数网竞争的物理基础和市场结构。而在中国电信、中国铁通、中国“广通”、中国联通以及快速发展的中国网通等基础网络服务商之间和之外,也已经初步形成了包括移动、数据、寻呼、内容服务等竞争性的,或垄断竞争性的服务供应商群体;随着卫星通讯和移动无线接入技术更加成熟,以及互联互通、交叉进入、移动特许、资本市场等方面的监管进一步放松后,中国电信产业的竞争和垄断竞争结构将更加突出。因此中国电信产业的继续重组应该采取“在保持传统纵向一体化企业的同时,允许两家以上的新的纵向一体化企业的进入,使垄断性的网络元素市场过渡到寡头竞争性的网络元素市场,形成所谓‘数网竞争、三网融合’的市场结构”的方式。具体做法应该是:

  ·在维持现有中国电信的同时,大力推动中国铁通和中国广通的发展,并保持它们的纵向一体化业务结构,包括长途、市话、数据、视频服务和网络元素批发等。它们之间在互联互通的基础上平等竞争,并且毫无歧视地向潜在性竞争服务或增值服务供应商提供无障碍的网络接入。

  ·为了保证纵向一体化运营商的竞争性服务部门与其他竞争性服务提供商之间的公平竞争,这些纵向一体化运营商的垄断性网络设施部门必须与其竞争性服务部门,在财务上相互分离,各自独立核算成本。

  ·这些纵向一体化运营商也可获得移动通讯的经营牌照,但与此同时,应该有更多的电信运营商和新的投资者拥有的企业(如海尔、联想等)加入移动通讯市场的竞争,在移动通讯市场上最终形成不同地域范围内的垄断竞争性市场结构。

  ·鼓励中国网通和中国吉通等更多的新兴网络运营商,在建设自身IP宽带骨干网的同时,向以上纵向一体化运营商租赁本地电话网,或与它们的地方分支机构合资建网。当然也不禁止它们自我构建本地网,最终成为纵向一体化的运营商。

  ·当上述所有电信企业都完成了程度不一的民营化改革后,应该允许它们之间自由开展纵向或横向的兼并重组,最终使电信产业告别行政监管,而步入反垄断监管时代。

  因此,电信改革目前的主要任务应该是针对已经暴露出来的问题,加强监管和竞争制度的建立,以弥补制度建设的长期滞后。决策者应该加快组织《电信法》和《反垄断法》的立法工作,使继起的改革能够在较完善的法律框架下开展。监管机构建设、监管权分配、互联互通、接入定价、普遍服务、特许权拍卖等都是产业立法中迫切需要解决的问题,不解决这些问题,而匆忙展开新一轮的未经科学决策的产业重组,只能造成产业秩序的更加混乱,给中国电信产业带来灾难。

  更何况,即便目前需要进行产业重组,上述方案也存在许多缺陷:

  ·双向接入和网间结算问题。南北分离,必然带来双方互有接入的需求,而双向接入的业务费分成一向是国际电信的一个棘手问题,我们连单向接入问题都处理不好,恐怕更难以解决这一问题。同时,其他运营商都需要将自己的网络和南北电信的各部分重新两两互联,而多个网络间路由切换和选择,皆意味着谈判、协议、利益纠葛等交易成本成几何级数的增加,并可能因计算技术规范不同和系统原因产生计费失误等风险。

  ·企业效率问题。本次重组依然未涉及民营化问题,而电信领域竞争格局形成后,如果不对基础运营商进行民营化改造,就无法建立起激励共容的企业治理结构,内部人控制、重复建设和恶性竞争等问题可能会更加恶化,而且许多行之有效的激励性监管技术也难以实行。

  ·广电进入问题。有线电视网是最佳天然的接入网竞争者,然而我国巨大的有线网络资源,至今未取得整体甚至部分进入电信业的“合法”权力,但本次重组居然丝毫没有涉及这一久拖未决的问题。

  ·电信竞争力问题。虽然规模大并不等于竞争力高,但它却有可能增加国外电信巨头进入中国电信市场的沉淀成本。将中国电信分拆,然后按习惯去海外上市引资,国外资本只需用很小的代价就能进入拆小的企业,取得经营许可后,再利用资金、技术优势和国内其他更小的电信运营商竞争,必然导致利润迅速外流。国内社会资本因为无法获得国民待遇,而坐失帮助国内电信企业扩大市场份额,提高国际竞争力的良机。这个历史责任到时由谁来承当呢?

  行文至此,我忍不住要再次发问:这次拆分中国电信的合理性究竟何在?自然,我无法奢望得到哪怕是一星半点的回答,但我坚信,历史必将代替那些“捉刀者”作出否定的答复。

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