赵俊臣:我国的农业保险为什么迟迟发展不起来?

选择字号:   本文共阅读 2239 次 更新时间:2008-03-13 00:30:19

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赵俊臣 (进入专栏)  

  

  在耕地、气候和农民素质设定为既定条件下,农业科技、农村金融和农业保险是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱。在三大支柱中,我国的农业科技从引进、研发、推广应用到人才、投入等,已经形成了相对来说比较完善的体系;但是农村金融和农业保险,至今仍是一片“荒芜”、“萧条”、“破败”景象。特别是我国的农业保险至今尚未破题。三大支柱缺了两个,现代农业的发展和农村金融健康发展不但是不可能的,而且终将使农业基础地位动摇,届时悔之晚矣!

  农业保险,既是现代农业发展的一大支柱,也是农村金融健康发展的重要条件之一。应该指出,中央决策层早已看到了这一问题,并且做出了决策。2004年至2007年,连续四年的中央“一号文件”都对政策性农业保险的发展提出了具体要求,特别是2007年中央“一号文件”明确要求:“积极发展农业保险,按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则,建立完善农业保险体系。”问题在于,落实中央这一决策,尚有较长的路要走。

  

  一、我国农业保险的“荒芜”、“萧条”和“破败”景象

  

  我国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一,灾害种类多,受灾面积广,成灾比例高。近几年农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元,占世界平均每年损失(500亿美元左右)的1/4左右。从国内来看,我国每年约有0.3亿公顷农作物受灾,占全国农作物播种面积的1/4,成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。频繁而巨大的自然灾害不仅造成农产品供给的减少,而且造成了农业生产的物质条件的破坏。2004年,全国农作物洪涝受灾面积11590万亩,成灾面积6280万亩,受灾人口1.17亿人,直接经济损失600多亿元。2008年初的雪灾,导致电力瘫痪、高速公路和铁路中断,引起世人震惊,农业种植业、养殖业的损失至今尚未统计公布,但是肯定不会小。广大农民抗御自然灾害的能力很脆弱,急需提供风险保障。

  长期以来,人们谈到我国农业保险的问题,无一例外的归结为农民缺乏经济实力,买不起;农民缺乏保险意识,不愿买;农民缺乏信用,常骗保。这些判断并不符合实际,因而是非常错误的。

  (一)农业保险的覆盖面太小

  我国农业保险的覆盖面十分狭窄。有资料显示,目前全国粮食作物的承保比重只有0.01%,棉花0.02%,大牲畜1.1%,奶牛3.6%,生猪0.8%,家禽1.3%,水产养殖2.5%。另据测算,1998——2000年需要补偿的农业损失平均每年为1681.59亿元,通过农业保险平均年补偿为4.5亿元,仅占0.27%。而且,即使这么低的保险,基本上全是农业龙头企业投保并受益,广大农民几乎没有参与,无法通过农业保险得到任何补偿,影响了农业生产的良性循环与健康发展。

  我国的农业风险的保障水平,同发达国家相比十分落后。加拿大农作物投保面积占总耕地面积的65%左右;日本的农作物投保率高达90%;美国2000年农作物保险承保面积2亿英亩,占可保面积的76%。

  (二)农业保险的供给主体太单一

  2003年以前,我国只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司,经营农业保险业务,其中业务量最大的中国人民保险公司,但2002年农业保险保费收入也仅占公司保费总收入的0.6%。2003年以来,我国先后成立了安信、安华、阳光、安盟等几家专业性的农业保险公司,在江苏、四川、辽宁在等地开展了一系列农业保险的试点。纵观这些农业保险,普遍存在两大困惑:一是经营机制不活,业务拓展不顺;二是受道德风险、逆向选择等的困扰,骗保现象时有发生,农险业务经营困难重重,进而限制了其他商业性保险公司对农险业务的开展。由于农业保险的供给主体缺位,现有的业务仅仅属于另星性质,当然远远不能满足市场对农业保险的需求。

  (三)商业保险业务萎缩的太快

  商业性农业保险模式并不适应农业保险的特点。一是商业保险的高收费与农民的低收入存在矛盾,农民没有交费能力;二是农业保险存在高风险率、高费用率、高赔付率的特征,追逐利益的商业性保险公司对农业保险的规避也就不难理解。因此,农业保险自身的特点使其具有准公共产品的性质,即农业保险缺乏竞争性,存在非排他性和利益外溢现象。正因为此,对农业保险采取商业性经营模式会导致市场失灵。

  自20世纪90年代中期,中国人民保险公司逐步转换为规范的商业保险公司以后,我国农业保险经营的性质也发生了根本性变化。从保费收入来看,1982年我国开始开办农业保险业务,1992年农业保险保费收入增加到8.17亿元,达到历史最高。随后农险业务迅速减少。1993年为5.61亿元,2000年为5.2亿元,2002年为3.41亿元,2003年为2.36亿元,2004年为3.77亿元。其中,2004年农业保险费收入同比减少 0.83亿元,下降幅度达到18.04%,农险保费收入仅占财产保险业务保费收入的0.35%。按全国2.3亿户农户计算,户均保费不足2元。再从保险的险种数目来看,也由农业保险开展较快时期的60多个下降到目前的不足30个。

  (四)农业保险法规建设太滞后

  农业保险作为一项农业发展和保护制度,对法律、法规的依赖性很强。而我国于1995年颁布、2002年修订的《中华人民共和国保险法》不适用于农业保险;2002年修订的《中华人民共和国农业法》也只是“鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”,并没有新的条文来进一步规范和促进农业保险业务的开展。

  在国外,农业保险都具有一定的强制性。日本的有关法律规定,对具有一定经营规模的农户实行强制保险。美国虽对农业保险实行自愿的原则,但美国的《农业保险修正案》又明确规定,不参加政府农作物保险计划的农户得不到政府的其他福利计划,这实际上也是一种强制保险。相比之下,我国农业保险的正规制约仍是一片空白,这与我国农业大国的地位极不相称。

  在国家法律缺乏农业保险的基础上,地方性法规对此也是一片空白,农业保险业务的开展仍处于法律盲区。

  (五)政府行为缺位太离谱

  农业保险的发展需政府履行弥补市场失灵的职责,而我国政府却长期处于缺位状态,对农业保险的补贴和扶持非常少,也在很大程度上造成了农业保险的举步维艰。

  由于农业保险具有非常强的正外部性特点与准公共产品的性质,世界上大多数国家都建立了较完善的政府支持农业保险系统。如对农业风险实行强制保险,以保障农业生产的稳定发展;对投保人和承保农业保险的保险公司进行补贴,以增加农业保险的供给;实行农业风险再保险制度;建立农业巨灾风险专项基金等。例如,日本政府对农业保险给予15%的补贴,遇有特大灾害,政府承担80%~100%的保险补偿;菲律宾的农险保费大部分由政府补贴,行政开支全部由政府负担;美国对参加保险的作物提供30%的补贴。而在我国,除了对经营农业风险的保险机构减免营业税之外,到目前为止还没有专门支持农业保险的财政政策和金融政策,并没有其他有力的措施来支持农业保险的发展。这也是我国农业保险发展缓慢的一个重要因素。

  (七)现有试验收效太微小

  为了改变农业保险落后局面,近年来我国逐步组建了一些专业性农业保险公司,并开展了多种形式的试点工作。2004年,保监会在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信、安华和阳光农业相互保险公司等3家不同经营模式的专业性农险公司;在江苏、四川、辽宁、新疆等省(自治区),依靠地方政府支持开展了保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工作,开发了多种农业保险品种。然而,以上措施收效并不明显。2006年,尽管全国农险保费收入达8.5亿元,较2005年增长16.2%,但在总保费中的占比仅为0.15%,对农业发展、农民增收的贡献仍然微不足道。

  

  二、我国的农业政策性保险迟迟发展不起来的原因

  

  我们年年都在说农业重要,而且用了“重中之重”以加强语气,从没有听到过不同的声音。但是,在实践中却不是那么回事,农村金融和农业保险至今仍是一片“荒芜”、“萧条”景象,便是最有力的证明。问题在于,我国的农业保险为什么迟迟发展不起来?

  长期以来,人们谈到我国农业保险的问题,无一例外的归结为农民缺乏经济实力,买不起保险;农民缺乏保险意识,不愿买保险;农民缺乏信用,常骗取保险。

  早在改革开放之初,在解放思想的大环境下,主要由农民和基层地方政府为主要角色的农村改革轰轰烈烈,农业保险与农户家庭经营责任制、农村金融、农民经济组织等,都被提到了议事日程,在各地区热火朝天的试验着、探索着。虽然有个别左派精英时不时地发出几句质疑之声,但是总的看来改革是持续发展的。中国人民保险公司从1982年到2003年21年间使出浑身解数发展商业农业保险,最后却是赔得一塌糊涂,现在除了一些零星的试验项目外,基本上已经不开展农业保险。还有现在的中华联合保险公司,也只能把它的业务范围控制在新疆建设兵团。这些事实都说明,单纯依靠商业保险公司的力量是没法做农业保险的,必须要运用政策性的手段来推动。

  应该指出,国家最高决策层对于农业保险、特别是政策性农业保险,是重视的,早就提出了要求,并且写进了法律。1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过、 2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》第四十六条,就明确要求:“国家建立和完善农业保险制度。 国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”到2006年6月15日,国务院颁布《国务院关于保险业改革发展的若干意见》,更明确要求“探索建立适合我国国情的农业保险发展模式,将农业保险作为支农方式的创新,纳入农业支持保护体系”。

  问题在于,在我国至今尚未建立中央决策、法律规定的督导制度。因此,没有机构落实和执行中央的好决策、法律的好规定,也就是人们见多不怪的事情了。

  那么,有关部门为什么对于农业保险、、特别是政策性农业保险,不持积极态度呢?

  原因之一,在于涉及到拿钱的问题时,谁都往后躲。大凡政策性规定,实际上就是政府财政要拿钱,政府财政不拿钱当然好办了。而政府是由一个个的机关组成,每年的财政预算是一个大体上规定的数目,如果一项支农的项目有了钱,各个政府机关都会出来争着负责;反之,如果一项支农的项目没有钱,各个政府机关都会推脱,谁也不会负责。政策性农业保险就是一项没有说好政府拿多少钱的项目,当然也就没有政府机关会积极了。

  原因之二,在于政府机关太多,难以协调。据了解,目前政策性农业保险一般采取的是政府支持、保险公司参与的方式操作。以能繁母猪保险为例,就涉及到畜牧、兽医、防疫、保险、财政和基层乡镇政府和村委会等多个部门和组织。由于其中大多机构都属于平级行政或事业性单位,谁也不服谁,而在缺乏一个统一的领导协调时,在工作中往往不好调度,在执行政策中也经常出现衔接不上的问题。例如,安徽省能繁母猪保险在推行中,就曾出现在给母猪打耳码和建立档案方面各部门的衔接不畅,造成保单迟迟无法出来,给养殖户参保带来了影响。

  

  三、农业政策性保险新模式是什么样子?

  

  (一)充分借鉴国外的成功经验

  根据世界各国发展农业保险的历史、特点、操作方式和法律制度的不同,农业保险大致可以分为五种不同的模式:一是政府垄断经营模式,如前苏联模式,政府设立专门经营农业保险的机构,并提供部分基金以及大量的管理费用。这种模式的特点是官僚习性严重,效率低,而且容易产生腐败,实践中利少弊多,是不足取的;二是政府主导模式,如美国、加拿大模式,是国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式。三是政府支持下的相互会社模式,如日本模式,民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持;四是民办互助模式,如西欧模式,是相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险,政府不直接参与农业保险的经营,但给农业保险以税收等政策优惠。五是国家重点选择性扶持模式,如亚洲发展中国家模式。

  我国学者大都赞赏在以上五种模式中,我国学者大都赞赏美国农业保险的经营模式,认为对我国最具有一定的借鉴意义。(点击此处阅读下一页)

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