洪朝辉:论中国农民工的社会权利贫困

选择字号:   本文共阅读 3141 次 更新时间:2008-03-10 00:22:09

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所以不能对农民开放。据1994年的统计,70%的新增刑事犯罪来源于流动人口。[30] 尽管在经济上中国完全具备了加快城市化的条件,城市吸收农村剩余劳力的能力也大为提高,但为了防止所谓的城市犯罪、巩固大城市的战略地位,政府仍然不愿恢复宪法对农民迁徙自由权利的保护。尤其令人不可思议的是,由于2003年3月的“孙志刚事件”[31],国务院于2003年8月1日废止了实施达21年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,实际上已允许农民自由进城。新公布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第2条规定,“县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站”。这样,对“非法”流动的农村人口不再予以遣返,而是予以救助。这本来是修正宪法、恢复农民自由迁徙权利的良机,但2004年的宪法修正案仍然未考虑这一点。[32]

   有意思的是,无论是建立户口制度后的1957年,还是打破户口制度后的1990年代,尽管两者的政策取向完全相反,但违宪的特征却一致。1954年宪法允许自由迁徙,所以,1957年后的阻止农民进城是违宪的;而1975年后的宪法取消了迁徙自由,所以今日所有允许、默许农民进城的措施也是不符合宪法的。所以,在民众迁徙自由这一点上,号称国家大法的中国宪法,是最可以被忽略、最容易被搁置、并且最可能被戏弄的“摆设”。

   再次是城市利益集团的因素。由于长期实行剥夺农民、独厚城市居民的制度,逐渐形成了城市既得利益集团。“全民的政府事实上异化成了城市居民的代言人,制度的供给权完全归城市居民所独占。虽然城市政府代表的只是少数人,但这少数人却是权力的制定者,而且以法令确定下来的户籍制度保证了这种权力的强硬有力,从而使歧视得以延续。”[33]那种“权益进城、成本归农”[34]的侵权行为和剥夺性思维仍然主导城市的决策层。与此同时,农民代表在全国人大的立法过程中几乎没有声音。根据1995年的选举法,城市居民每22万人产生全国人大代表1人,而农村居民则每88万人产生全国人大代表1人;换言之,农民的选举权利仅及城市居民的四分之一,4个农民的选票只相当于1个城镇居民的选票[35],这比美国黑奴所享有的五分之三(60%)代表权和选举权还少了一半以上。[36]

   中国过去30年来一直存在着城市与农村、沿海与内地、富裕与贫困三大矛盾。进入21世纪后,中国政府面临内外压力,签署了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》,有意放松对农民迁徙权利的限制,给予农民以国民待遇。 [37]《世界人权宣言》第13条宣称:“人人在各国境内有权迁徙和居住”;《公民权利和政治权利国际公约》第12条也规定:“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择处所的自由”。 [38]但是,那些能参与资本收益分配的发达地区、城市地区和沿海地区,不愿意与农民分享城市社会保险和福利的“大饼”。 [39]在这些利益集团主导下的决策层对农民工进城问题采用了双重标准:在经济方面,乐见和鼓励劳动力自由流动,这样可以让发达地区得到廉价和充足的劳动力,尽管农民的流动权利并不为现行宪法所承认;在社会权利方面,则坚决反对农民在城市里自由登记取得户口,因为这将侵犯现有城市居民的既得利益。[40]这种立场十分类似当初美国共和党对已被解放了的奴隶的观点。一方面,这些自由派的白人支持给黑奴以人身自由;另一方面,他们又反对给黑人以权利平等,尤其反对给黑人以民主选举的权利。这样,1865年美国内战后,黑人得到了自由,但没有平等,无法平等地享有居住权、工作权、教育权和选举权。黑人直到1965年后才享有一定的选举权,其间历经100年之久。

   在可预见的未来,中国农民或许会得到自由迁徙的权利,但可能在长时期内无法享有与城市居民平等的居住权、工作权、教育权和选举权。而没有居住权的自由迁徙,充其量只有自由的流浪权和乞讨权。这样,农村居民所获得的“自由”,只有在城里讨饭的自由、到处流浪的自由、失学失业的自由。需要指出的是,“迁徙自由不仅仅是劳动力自由流动的问题,还意味着中国的公民可以自由选择。迁徙自由是一种政治权利,和别的权利相关联,同时又是一个包容性的综合性的权利”[41]。

  

   二、农民工居住权利的贫困

  

   公民的居住权利是基本人权的重要组成部分。《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。同时,《公民权利和政治权利国际公约》第1条也指出:“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源,……在任何情况下不得剥夺一个人自己的生存手段”。还有,《经济、社会及文化权利国际公约》第11条规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房。” [42]如果说,自由迁徙的权利是农民工社会权利的基本前提的话,那么,农民工在城市自由、平等地居住的权利则是基础。如果只能流动而不能定居,那只能是流民,而不是居民。在现实中,尽管中国的农民工已经冲破了宪法的限制和人为的阻碍,争取到了一定的人身自由,但他们远未享有在城市中平等的居住权利。[43]

   据统计,2003年,中国农村外出务工劳动力高达11,390万人,流动人口规模已高达1.4亿人。[44]但是,从人身自由到权利平等还有一段艰辛而又漫长的里程。一年几度的回乡潮,尤其是举世罕见的春运潮,意味着农民工仍然无法在城市扎根,既不能安居,也不能乐业,虽然离乡却无法离土。[45]“民工潮的实质是,制度歧视、户口限制使农民工无法成为稳定的产业工人,无法从身份制转换为职业制。”[46]中国农民工犹如美国的非法移民,可以非法流动,却不能合法居住。然而,中国的农民工是合法的中国公民,而美国的非法移民既非美国公民亦非合法入境者。目前进入城市的农民工主要有3种生存方式,在城市企业打工、在城市建筑队打工、在城市居民家庭从事家政服务。[47]这三类农民工尽管得到了政府的默认和政策的模糊肯定,但法律上他们在城市的居住却是非法的。这就是典型的有人身自由、无平等权利的案例,似乎是“来去自由”,但没有定居的权利。

   生存在这种灰色处境里的农民工之居住权利,至少在三方面遭到剥夺与排斥:

   第一,农民工拥有自己独立住房的权利受到排斥。据2003年的抽样调查,上海的进城农民工选择“租赁房屋”和寄居“宿舍、工棚”的比例,分别占73.5%和18.7%,合计达92.2%;在租赁房屋居住中,又以“租赁私有房屋”为主,占48.9%,其次是“租赁公有房屋”,占12.3%。显然,上海的农民工基本没有自己的住房,居住条件相对较差。[48]在海口,有的工地分给每个农民工的铺位不到1米宽,带家属的也只增加0.5米。[49]作为对比,2000年上海街道居民自买或自建住房的比例高达52.5%,租用公有住房比例为41.7%,合计达94%。也就是说,上海本市居民中94%直接或间接拥有自己的住房。拥有房屋产权不仅标志着财富,更体现了永久居民的地位,以租赁为主的进城农民就难以从临时流民转型为永久居民。[50]中国进城的农民工目前是患寡,但更患不平等。

   第二,许多农民工长期住在简陋、破旧的“城中村”,居住环境极其恶劣。随着农民工对城市住房需求不断增加,按照国际惯例,政府本应为自外地进城的民众提供廉租房,但中国的城市政府习惯于对农民的长期歧视,不愿大量提供这种微利或无利的公共产品。于是,农民们只能自救,利用城乡交接的宅基地,兴建城中村,向进城农民工提供廉租房。1990年代初,广东省的珠江“城中村”开始形成。因为当地村庄的农用土地被迅速征用,为了抵抗这种近似没收的征用,当地村民们在自家宅基地上兴起了一场“造房运动”。1994年到1998年间,许多村民在宅基地上重建或改建房屋,然后出租给急需住处的农民工,于是廉租屋市场和供流动人口暂时聚居的城中村就出现了。[51]这些“城中村”建造前自然缺乏合理规划,建造后更难实行正常管理,城市主管部门对“城中村”制定了各种繁杂的管制措施,但唯独缺少对民工基本居住条件的规范要求。[52]据部分城市调查,大量自找住房的农民工所居住的“城中村”环境恶劣,卫生和食物安全条件很差。农民工的城市生活处于“孤岛化”状态,很多人长期夫妻分居,有的虽同地打工,但因居住限制不能过正常的家庭生活。[53]据2005年1月的一份调查显示,重庆城区约有36万农民工,他们群居在最廉价、最不卫生、最不安全的陋房内,极易患上各种疾病;人均居住面积少则3平米,多不过10平米,有的甚至住楼梯间、危房、工棚等。[54]

   第三,为防止出现城市贫民窟,城市政府不允许进城农民工私建住处,这种歧视政策的后果是逼使许多农民工流浪街头,由此增加了犯罪率。表面上看,似乎城市流动人口多了就可能导致更多的犯罪;但若来自农村的流动人口无法享受平等的居住权,无恒产即无恒心,往往会导致他们对城市社会的仇恨,诱发非理性行为。禁止建设固定的贫民窟,只能纵容产生无数个流动的贫民窟。政府为了城市形象,不准贫民窟的存在,又不愿提供其他住所,这样只能逼迫他们到处流浪,由此必然使一些流浪的农民成为潜在的犯罪分子。[55] 历史上,许多事实证明,“民反”的原因大多是因为“官逼”。解决城市流动人口犯罪的治本之道,其实与赋予进城农民工的居住权利有关,在此基础上才谈得上提升公民的社会责任,培育流动人口与城市政府、城市社会的合作意识。

  

   三、农民工工作权利的贫困

  

   农民工不仅需要在城市中安居,而且更需要在城市中乐业。但在现实中,他们不仅没有平等的居住权利,也没有平等的工作权利。[56]最典型的表现是,农民工长期从事工作报酬低、劳动强度大、工作环境差的职业,城乡工人之间普遍出现了同工不同酬、同工不同时、同工不同权的现象[57],导致农民工在次级劳动力市场上不充分就业[58]。据中华全国总工会2002—2003年第五次全国职工队伍状况的调查显示,无论是社会地位还是经济地位,农民工都排在25种职业群体中的最后一位。[59]具体而言,农民工在城市工作的权利贫困主要表现在下列四大方面。

   其一,按时领取工资的权利遭到排斥和侵犯。中国各地大量、长期、恶意拖欠农民工工资的现象,成了世界劳工史上的一大奇观。按劳付酬、按时付酬是劳工的天赋人权,已成为现代文明社会和人道人性公理的基本准则与重要标志。美国19世纪是自由劳工待遇相对最差的时期,但那时资本家也只不过延长工时、减少工资、滥用童工和女工,几乎未出现恶意拖欠工资的事件。究其原因,一是拖欠工资的成本太高,包括法律成本(官司)、名誉成本(媒体报道)和经济成本(罚款);二是拖欠的风险太大,包括生命风险(民众合法拥有枪支)和财产风险等。

   据中国国家统计局2004年的抽样调查,有10%的农民工人均被拖欠工资7个月。[60]另据中华全国总工会的统计,至2003年为止,全国共拖欠农民工工资1千亿元。[61]另一份调查报告显示,为了索要这1千亿元欠薪,社会至少要付出3千亿元的成本:若是索要不足1千元的工资,农民工维权需要直接支付至少920元的各种花费,用去11至21天,折合误工损失550至1,050元,政府为工作人员、法官、书记员等支付工资,至少是1,950至3,750元,这样,综合成本在3,420至5,720元之间。[62]

拖欠工资已经成为雇主们一种普遍的“经营之道”。一些建筑施工企业普遍实行1比10的行业潜规则,即自有资金1百万元,就敢承接上千万元的工程,其成功的秘诀就是大量、长期地拖欠农民工工资。(点击此处阅读下一页)

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