许耀桐:大部制:再造政府权力结构的契机——中美政府体制的一个比较

选择字号:   本文共阅读 3740 次 更新时间:2008-03-03 23:56:28

进入专题: 大部制   政府体制  

许耀桐 (进入专栏)  

  

  我国即将展开新一轮的政府机构改革,实行职能有机统一的大部门体制。大部门体制,或曰大部制,反映的是当代政府设立行政部门的规律,它有利于减少政府对微观经济社会领域的干预,提高行政效能。这样的改革取向当然很好。但是,我们要认识到,大部制并非为我国所独创,在西方国家早已实行了大部制。因此,在推行大部门制改革之前,有必要做到“知己知彼”,即很好地了解西方国家实行的大部制究竟是怎么一回事,而我国现在的政府体制又是怎样的,从中寻求改革的正确之路。本文拟以美国为例,进行中美政府体制的一个简要比较,以便领悟其中包含的启示。

  

  美国:政府大部制实行行政“三分法”

  

  美国将国家权力划分为立法权、行政权、司法权。每一种权力本身又划分为决策权、执行权和监督权。由于行政权归政府所有,因此,就政府的行政权而言,从横向权能上,划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权;从纵向层级上,则划分为联邦行政权和各州的地方行政权。美国政府,就是按照行政权力“三分法”的格局进行机构设置的,其大部制正是实行了“三权分离”的大部制。

  美国政府的行政部门现有15个,每个部门都是宽职能的。如美国农业部,下设19个局,大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局的职能,还包括食品安全和检验,动植物卫生检验等职能,体现出“大农业”的管理理念。综观美国政府的行政部门,拥有的权力主要有三项:

  第一,制定政策权。国会立法制定的法律比较原则,因此常把制定实施细则的权力委托给行政机构。行政机构按照立法规定的原则,制定出具体的规章条例来实施法律。这些行政规章条例具有法律的效力,公民、工商企业、社会团体,乃至州和地方政府都必须遵守。

  第二,解释法律和政策。国家的法律和政策在实施过程中,必须考虑到千差万别的具体情况而决定应如何执行,这就要由行政官员根据具体情况进行解释。行政官员对法律和政策的解释,事实上起到制定政策的补充作用,即使最低下级的行政官员也在某种程度上起着这种作用。因此,行政官员对法律和政策进行解释,实际上就是在制定政策。

  第三,行政裁决权。国会不仅委托给行政机构制定政策的权力,也赋予行政机构作出行政裁决的权力。在个人之间,社团之间,个人与企业之间,个人、企业、社会同政府之间发生纠纷时,行政机构经常受理申诉、作出裁决。各行政机构常举行听证,听取争议双方律师的辩护,记录证人的证词,作出裁决。行政机构在作出行政裁决时,也是在制定政策。当然,对于这种裁决,争议的一方如有不服,可向联邦法院起诉,最终由法院裁决。

  以上三个权限,说明美国的行政部门掌握的就是行政决策权,也就是制定和出台政策的权力。在大部门体制下,美国还设有将近60个的独立政府机构和公司。这些独立的政府机构和公司是行政管理机构,主要行使行政执行权,即办理行政事务,它们不隶属于行政部门。作为美国大部制的行政部门,没有行政执行权,也不对行政管理机构进行监管。那些独立的政府机构和公司受总统和法院监督。同样的,政府行政部门自身也要受到总统和国会的监督,并向他们负责。因而,美国的行政部门被戏称是“一仆二主”的机构。

  

  中国:现有政府体制实行“三合一”

  

  如果以西方国家的大部门行政体制作为参照系,那么我国政府的行政管理体制不仅是实行条块分割、按照专业管理职能设置政府机构的小部门行政体制,而且是集行政决策权、行政执行权、行政监督权于一身的“三权合一”体制。

  我国现有28个政府部委。对每一个部委拥有的权力进行分析,我们不难看到,它们不但拥有决策权、执行权,而且拥有监管权。首先,决策权和执行权合一。它表现为决策过程和执行过程都是在一个政府部门内进行。行政决策的信息收集、调查研究、方案设计、修正反馈等环节,是由同一个政府机关和同一批公务员完成的;决策后的执行职能也是由同一个政府机关和同一批公务员执行的,决策职能和执行职能高度重合。其次,决策权和监督权合一,拥有决策权的是同一个政府部门内的这些人,对之进行监督的还是这个政府部门内的这些人。再次,就是执行权和监督权的合一,同一个政府机关和同一批公务员既扮演执行者的角色,也扮演监督者的角色。总之,我国政府行政体制确实是一种小部门且实行行政决策权、执行权和监督权高度集中的“三权合一”体制。

  小部门、“三合一”的政府行政体制,造成很大的体制性弊端:一是权力过于集中,决策权甚至集中于一把手,正所谓“决策一言堂,用人一句话,花钱一支笔”,一切由一把手说了算,屡屡出现严重的决策失误。二是不当地使用执行权,权力部门化、部门利益化的现象比较普遍,导致了有利于部门利益的争着贯彻落实、执行强力;不利于部门利益的则避之唯恐不及、执行乏力。三是监督权不到位,由于监督者本身往往就是决策者和执行者本人,或者是与之有直接利害关系的监督机构,因而很容易地把决策和执行的失误当作工作上的缺点,往往以“交学费”为由了结,难于追究决策者、执行者的法律责任。

  现有我国小部门、“三合一”的政府行政体制,是在计划经济体制条件下形成的。当然,应该肯定,这种小部门、“三合一”的政府行政体制在历史上曾经起过积极的作用。但是,随着我国转向市场经济体制,这种管理过细,一身三任,既当“组织员”,又当“运动员”和“裁判员”的政府行政体制,显然已经不适合我国的经济与社会管理了。

  

  启示:大部制改革是权力结构的重组和再造

  

  通过以上中美政府体制的简要比较,我们可以很容易地了解到,在当代政府行政管理体制不断科学化、效能化的大趋势下,小部门、“三合一”的政府行政体制非改不可。其实,当前我国实行大部制,主要的并不在于机构的精简和人员的减少。有资料表明,我国财政负担供养的人员所占人口的比重,现在还只及美国的一半。因此,从财政供养人员占人口的比重来看,我国的政府规模并不算大。那么问题发生在哪里呢?主要在于权力过于集中,权力结构和权力运行不合理,导致了行政成本过高,政府浪费严重。因此,我们采纳大部制的良策,但如果只是在机构上进行拼合,砍掉一些部委,充其量不过是在搞“合署办公”,玩“增灶减灶”的游戏。可以说,如果行政权力没有得到科学分离,行政职能没有得到彻底调整,还是继续把“三权”集中于大部制行政部门,过去怎么干的现在还怎么干,那就是做表面文章,其结果是“画虎不成反类犬”,改了可能比不改更糟糕。

  有鉴于此,从十六大报告开始,我们党即探讨了政府机构改革的基本取向问题,提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构”。这是我国第一次把行政管理分为三个环节,提出必须按照三个环节规范部门职能。

  在十六大报告的基础上,现在十七大报告进一步提出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制。”而且强调了,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这是第一次明确地把十六大报告中关于行政管理的“三环”提升为“三权”,并且首先强调“三权”之间的相互制约,其次才是它们之间的相互协调。我认为,应该把十七大报告关于决策权、执行权、监督权“三权”相互区分、既制约又协调的这段重要论述,看成是对大部制改革实质的准确认识。从根本上说,大部制改革,是一种权力结构的重组和再造。这种权力结构的重组和再造就在于,它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。

  

  原载《改革内参》2008年第6期,作者授权天益发布。

进入 许耀桐 的专栏     进入专题: 大部制   政府体制  

本文责编:zhangchao
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 政治学专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/17838.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网