龚维斌:推进社会管理体制创新的几点认识

选择字号:   本文共阅读 4609 次 更新时间:2008-02-28 23:19:25

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龚维斌 (进入专栏)  

  

  随着社会主义市场经济体制的建立和完善,我国社会结构正在向多样化的方向转变,但社会管理体制不能很好地适应形势发展的要求,从而反过来影响了经济社会的全面发展。因此,更新管理理念,努力实现社会管理体制和方法的创新,已经成为当前的一项紧迫任务。

  1、更新社会管理理念,准确定位政府职能。

  社会管理有广义和狭义之分。如果从广义上来看,社会管理就是对整个社会的管理,包括对政治经济文化等诸多方面的关系和事务的调节和处理,提供公共产品和公共服务,维护社会稳定发展,满足社会成员日益增长的物质文化等多方面的需求,政府的绝大部分功能都是在进行社会管理。如果从狭义的角度看,社会管理就是通过管理民间社会,也即通常所说的非政府组织,达到调节社会关系、化解社会矛盾,提供公共产品和公共服务,维护社会秩序,满足社会成员多样化的需求之目的,使社会和谐稳定、健康发展。

  仅有政府和市场并不能完全满足人们多样化的需求。长期以来,人们一直认为政府和市场两驾马车可以满足社会成员多样化的需求,实现社会的稳定发展。市场通过“看不见的手”实现资源的有效配置,达到效率;政府通过“有形的手”提供公共产品和公共服务,实现社会公平和正义。政府是对市场失灵的救助和补足。但是,在实践中,人们发现仅仅有这两只手还是不够的。首先,政府并不能完全有效地提供公共产品和公共服务,它也存在失灵现象。第一,政府难以满足每一个人对公共产品的需求。第二,政府在提供公共物品方面存在着浪费和低效率问题。面对市场失灵与政府失灵,人们发现非政府组织(即民间社会)可以作为弥补政府失灵的一种方式。不过,非政府组织也和政府一样存在失灵现象(被称之为志愿失灵),表现为非政府组织对慈善供给不足;慈善所服务的对象往往是特殊的,而真正最需要服务的对象有可能被忽视,导致资源的浪费;非政府组织内部有可能存在不民主现象;非政府组织工作人员专业化程度不高,可能影响服务质量。志愿失灵恰好说明了非政府组织与政府之间不是相互排斥、相互竞争的,而是相互依赖的。因此,对于满足全体社会成员的公共需求,维护社会秩序,促进社会和谐发展来说,国家、市场与社会(即这里所说的非政府组织)是缺一不可的,它们在各自领域中发挥作用,实现上述目的。

  因此,在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中,在满足人们日益增长的多样化的物质文化需求的过程中,政府应该找准自己的位置,在实现政企分开的同时,还要做到政事分开、政社合作。这里的“事”是指传统的事业单位所从事的社会管理职能;这里的“社”是指非政府组织,即人民团体、基层组织、社会团体和民办非企业单位等。两者合起来构成我们这里所谓的“社会”,也即广义上的非政府组织。

  政事分开是指要加大事业单位改革力度,要将承担部分行政管理职能或者行政执行职能的事业单位,改组为行政执行机构;对承担政府交办任务、提供公共产品的事业单位,实行宏观调控;对一般带有开发经营性的事业单位,实行企业化管理,逐年裁减财政拨款,逐步推向社会;加快机关后勤保障体制改革的步伐,把各部门所属的经营性后勤服务机构推向市场,依法改制为自主经营、自负盈亏的独立法人实体和竞争主体。

  政社合作是指政府与社会的合作,充分利用非政府组织这样的“社会”提供公共产品和公共服务,以弥补政府公共产品和公共服务之不足,提高资源利用效率,最大限度地满足各个阶层和群众的公共需求,维护秩序,保持社会公平,促进社会稳定和发展。加强基层组织建设,让群众自己“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。充分发挥人民团体联系群众、服务群众的优势。

  2、不断完善政策法规,整合社会管理资源。

  当前,我国具有社会管理功能的非政府组织主要有人民团体、社会团体、民办非企业单位、城乡基层组织、事业单位等。近年来,我国在城乡大力推进社区建设和农村村民委员会建设已经取得了巨大成就,民间组织也有较大的发展,事业单位改革也取得一定成绩。但是,总体来说,这些非政府组织并不能很好地适应社会主义市场经济发展的要求,很好地满足人们日益增长的物质文化需要。

  非政府组织中存在着资源分散、能力不强等诸多问题,严重影响了它们应有功能的发挥。一些社会团体组织管理薄弱、资金匮乏、专业人员欠缺、社会监督跟不上,要么成为政府的附属机构,要么养人不办事,或者办事效率低。一些基层组织还没有真正实现自我管理、自我服务、功能完善的组织;一些民办非企业单位产权不明晰、公益与营利不分,财务状况混乱。相当一些社区准民间组织还没有纳入政府管理范围之中,既不利于它们的发展,也不利于它们功能的发挥。根本原因在于相关的政策法律不完善不配套。因此,需要不断完善政策法规,培育非政府组织,整合社会管理资源,充分发挥人民团体、基层组织、包括各种学会、协会、商会、联谊会等在内的社会团体、基金会、民办非企业单位等的作用,培育壮大它们的力量,引导和规范它们的行为,使之与政府一道为社会成员提供公共产品和公共服务。

  3、健全社会管理体系,创新社会管理方式。

  十六届四中全会明确指出,要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。这里涉及社会管理主体,它们分别是党委、政府、社会和公众。党委领导主要是指中国共产党各级党的委员会负责把握社会管理的方向、制定宏观战略。政府负责是指社会管理是政府的重要职能之一,为社会成员提供公共产品、公共服务是政府的重要职责。社会协同和公众参与则是社会管理的依靠力量,它们是政府履行社会管理职能的有力支持。“社会”主要是指“非政府组织”,它是政府的合作伙伴,而公众是接受政府和社会进行社会管理的对象,也是参与社会管理的主体。公众的参与既可以降低管理成本,提高社会管理的效率,也可以提高社会管理的质量。

  在新的社会管理体系中,政府是主导,社会是协同,两者具有合作互补的关系。政府可以通过非政府组织为人民群众提供公共产品和公共服务,以弥补政府失灵而造成的公共需求无法有效满足的情况。政府对社会的管理要由过去的直接控制,向依靠政策法律的间接管理转变;由过去的微观控制,向宏观管理转变;由过去的代替社会,向部分依靠社会转变。政府主要任务是之一是培育和规范非政府组织,提高其为公众服务的能力。政府可以通过项目委托等方式向非政府组织购买公共服务,也可以通过对非政府组织进行资助等方式培育壮大非政府组织使之能够为提供充足有效的公共产品和公共服务。

  4、重点抓好社会管理的制度建设。

  在加强社会管理规律研究的基础上,重点抓好制度建设。首先要认真研究社会管理的规律,一要研究发达国家的社会管理经验。发达国家一般经过曲折的发展积累了较为丰富而且成功的社会管理经验,它们出台了相当多的社会政策法律。这些经验都可以为我们所学习和借鉴。二要研究当前中国社会管理的现实,存在的主要问题是什么,有哪些成功的经验和失败的教训。注意总结一些地方探索和创造的一些好的经验和做法。三是探索出符合中国国情的社会管理新模式和新方法。

  在研究和探索的过程中,要做到“古今中外”,正确处理好中外关系、新旧关系,改革旧制度、建设新制度。制度建设的重点是政策法律的完善和体制的健全。当前最紧迫的一是构筑完善的社会管理网络,二是发挥各种非政府组织的社会管理功能。社会管理网络的建立和功能的发挥需要良好的制度环境作为基础和保障。

  5、处理好不同社会管理主体之间的关系。

  党委是舵手、政府是主导、社会是重点,公众是基础。在新的历史时期,各级党委既要加强对社会管理工作的领导,又要善于领导,改进党的领导方式,管好大的方向、大的战略,而不是代替政府工作。在新的社会管理体系中,政府起着主导作用,它对培育和发展“社会”(非政府组织)具有重要的、不可替代的作用。政府应该从过去不该管、管不好的领域退出来,转移部分公共管理和公共服务的职能,让非政府组织(即“社会”)去承担。党委和政府对社会管理负全面的责任,非政府组织承担着部分传统的政府职能,为社会成员提供公共产品和公共服务。要注意培育和引导公众参与社会管理的意识,调动他们参与的积极性,发展他们的参与能力。在新的社会管理格局中,既要注意避免以党代政、党政不分的现象,也要注意避免政社(事)不分、以政代社的现象。在准确把握不同社会管理主体的角色、功能的基础上,做到有统有分、统分结合,政社互补、合作有序。

  6、做到社会建设和社会管理并重。

  建设和管理并重,在建设中进行管理,融管理于建设之中。建设和管理都是为了发展,提高非政府组织的能力。一方面要完善政策法规,健全非政府组织的管理体制,增大社会发育成长的空间,创造良好的制度环境,培育和增强非政府组织的能力,使之能够适应现代化建设发展和人民群众的需要;另一方面,也要对非政府组织进行引导、规范和管理,使之按照本来的目标,发挥其应有的作用。现在一些非政府组织的功能定位不明确,往往利用国家对非政府组织,特别是一些社会团体、民办非企业单位等的政策优惠,进行营利活动,背离了组织的宗旨。要教育、引导和监督非政府组织遵纪守法,加强自律。

  当前需要加强对非政府组织管理方式的研究,既要加强管理,又要优化管理。管理是规范、是引导、是服务,目的是为了发展壮大非政府组织,而不是“管、卡、压”。要防止“一放就乱,一管就死”。当前,对民间组织(包括社会团体、民办非企业单位等)实行的“双重管理原则”、“非竞争管理原则”等遇到了一些问题。如何适应形势发展变化的要求,最大限度地调动公众参与社会管理的积极性,使非政府组织规范、有序地发展,是一个亟待需要解决的问题。

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