龚维斌:建立有效的公共危机管理机制

选择字号:   本文共阅读 5713 次 更新时间:2008-02-26 00:05:47

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龚维斌 (进入专栏)  

  

  公共危机,是指一个事件突然发生并对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。公共危机往往与突发公共事件密切联系在一起。突发公共事件,是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。公共危机管理,就是公共管理机构通过建立必要的公共危机应对机制,采取一系列必要的措施,防范、化解危机,恢复社会秩序,保障人们正常生产和生活的活动。对突发公共事件的防范、应对和处置,其实质就是公共危机管理。公共危机管理是一个系统工程,需要有预警、应急、善后等完善的机制作为保障,具体来说,需要建立以下九大机制。

  

  一、建立预测预警机制

  

  公共危机管理很重要的一点是把危机管理纳入到常态管理之中。建立预测预警机制,防患于未然,就是这一原则的体现。预测预警是公共危机管理的基础和前提,建立预测预警机制需要做好以下工作:

  第一,建立监测预警网络,全面开展公共危机的监测工作。监测是预警、应急的基础,加强公共危机监测是建立预警、应急机制的关键手段。要树立危机意识,把危机管理纳入到常规管理之中。各个地区、各个单位、各个部门要结合实际,因地制宜,建立监测本地区公共危机的预测预警网络,形成上下结合、分工协作、效能统一的公共危机监测体系。建立网络就是要明确机构、明确人员、明确责任和任务,分工负责,实行常规和动态的监测预报。在工作中加强对公共危机发生、发展规律的研究,探讨公共危机的预测预警指标,不断完善危机预测预警的指标体系,做到科学监测和预报。各部门要按照自己的责任区,制定公共危机年度监测计划。

  第二,制订预测信息管理制度,开展预测预报工作。制订公共危机预测信息管理制度,建立健全信息汇集、报告、通报、发布制度。加强公共危机预测信息的统一归口管理。做好公共危机的统计、评估工作,同时建立起危机预测信息网络,并纳入预测信息系统,实现信息共享共用和有效传递。及时整理并发布危机预警信息。预测信息必须保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续,保证信息网络的畅通。

  第三,设置公共危机的警戒线。对公共危机进行分级管理是公共危机管理的一项重要举措。事先根据危机可能波及的范围以及造成的危害,规定预警事项,建立预警事项处置程序,最大限度地减少危机对社会的影响。对不同的危机设立不同的级别。根据危机事件的危害程度和政府的控制能力不同,可将危机事件分为特别严重(I级)、严重(II级)、较重(III级)和一般(IV)四级,依次用红色、橙色、黄色和蓝色进行预警和分级管理。当公共危机发生时,及时公布危机的级别,以便于各级管理部门和社会大众提高防范意识,及时采取相应的对策。

  第四,制定应急预案。应急预案是公共危机预测预警机制的重要组成部分,它的总目标是控制紧急情况的发展并尽可能消除危机,将危机对人、财产和环境的危害减少到最低程度。

  应急预案又称应急救援预案,它一般包括应急预案制定的目的和依据、应急预案的适用范围、突发公共事件的分类分级,工作原则,组织领导体系、应急机制、保障措施、预案管理等相关内容。制定应急预案要做到科学、实用和权威。

  应急预案编制出来以后还要进行预案的演练,以检验预案是否合理有效,发现问题及时进行修正完善;同时也通过预案演习,锻炼管理人员和工作人员特别是救援人员的实战能力,提高协调配合水平和救援所需要的实际技术,加强人们的防范意识。应急预案的演练可以分为桌面演练、功能演练和全面演练三种形式。桌面演练是指相关应急单位的代表和关键岗位的人员,按照应急预案的运作程序讨论紧急情况时应采取的行动计划。桌面演练一般在会议室进行,通过讨论,解决应急预案存在的问题,锻炼应急管理人员解决问题的能力。桌面演练主要解决各部门的协调行动,检查各单位的应急准备情况。通过演练,评估预案存在的问题,提出改进的措施和建议。桌面演练结束后提出书面报告,对报告中的改进意见,要对应急预案进行修订完善。桌面演练的成本低,通常也为功能演练和全面演练做准备。功能演练是指针对应急预案中的某项应急响应功能或其中某些保障功能进行的演练。功能演练一般在应急指挥中心举行或模拟事件现场进行。根据事件功能要求,调用必要的设备和人员,检验应急响应人员以及应急管理体系的反应能力。功能演练比桌面演练规模要大,需要调用和组织一定的人员和设备。因此,功能演练要进行认真的计划,提出演练方案,经相关部门领导确认后执行。应急演练后要分阶段进行评估,提出书面建议,完善应急预案,并送有关部门完善应急响应工作机制。全面演练是针对某类事件发生而开展的整个预案演练。

  

  二、建立决策指挥机制

  

  1、建立公共危机应急指挥中心。指挥中心是各种信息的整合处理中心和各种社会、经济资源的协调调度中心。指挥中心负责领导、指挥本行政区域内公共危机应急处理工作。指挥中心应把握公共危机的性质和程度,成立相应的功能性小组。指挥中心应当遵循预防为主、常备不懈的方针,贯彻统一领导、分工负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作、依法管理的原则。公共危机应急指挥中心一般应该在事先确定下来,作为常规管理中的一个办事机构,或者事先由法律法规规定由若干人员组成,一旦当危机出现即可启动,履行公共危机管理的决策指挥职能。美国国家安全委员会(NSC)是美国国家安全与危机管理的最高决策指挥机构,主要成员除了总统外,还有副总统、国务卿、国防部长、总统国家安全事务助理、中央情报局和联邦调查局的局长等。在“9·11”事件发生后,美国政府的危机管理机构在第一时间自动运作。

  公共危机决策不同于常规管理决策,应遵循和坚持权力集中原则、结果优先原则、短期目标优先原则、强制执行原则以及承担风险原则。

  2、启动并修订应急预案。危机发生后,指挥中心应当对危机进行综合评估,判断危机的性质和类型,提出是否启动应急预案的建议,并报上级主管部门批准。应急预案启动前,有关部门应当根据危机的实际情况,做好应急处理准备,采取必要的应急措施。应急预案启动后,危机发生地的管理部门应当根据预案规定的职责要求,服从危机应急处理指挥部的统一指挥,立即达到规定的岗位,采取有关措施控制危机。公共危机应急预案应当根据危机的变化和实施中发现的问题及时进行修订、完善。

  

  三、建立执行机制

  

  执行是实现危机决策的重要途径,任何一项决策都不能离开准确有效的执行,如果决策不能转变为实际行动,付诸实施,那只能是纸上谈兵。另外,任何一项管理决策是否正确最终还要靠实践来检验。对于公共危机管理来说,正确的决策还需要有行为规范、运转协调的执行机制来作保证。

  建立公共危机管理的执行机制,首先要设立纵向指挥层面,每一级指挥层成立相应的功能性小组。每一级指挥层听从上一级指挥层的指挥,向上一级指挥层负责,确保决策顺利执行。其次,建立分级执行机制。公共危机如果是一般的突发公共事件(IV级),直接由基层指挥中心直接解决。当危机的破坏程度超出了基层指挥中心的救援能力时,成为较重的公共危机事件(III级),由基层指挥中心负责向上一级指挥中心报告。

  常规的公共管理中,行政执行过程可以分为准备阶段、实施阶段和总结阶段。准备阶段主要是进行思想动员、物资准备和组织落实。实施阶段主要有制定计划、统一指挥、沟通与协调、控制与监督、检查与反馈等环节。最后是总结评估活动。[1]

  公共危机管理的决策执行过程包括决策执行的计划、指挥和协调等过程。

  一是决策执行计划,指根据实际情况,科学、及时地制定出达到决策目标的行动方案。其内容主要有:第一,对决策总目标进行分解,分清目标结构主次,明确行动方向。第二,分析决策执行的主客观条件,编制决策执行的计划,进行人力、物力、财力的统筹安排,合理配置资源。第三,确定出时间期限,制定出较为周密、具体的行动措施。第四,确定实施程序、方法及有关的具体制度,规定人员的岗位职责要求等。这样,就把危机决策放在实际条件下规划成有序的连续工作过程。

  二是决策执行指挥。决策执行指挥是执行危机决策的领导者按照既定决策目标和计划,对下层管理活动进行指示、引导、监督和控制的过程。决策执行指挥是保证危机决策执行协调有序进行的重要手段。在复杂的涉及面广的公共危机管理中,管理工作往往层次多、分工细,各项管理措施环环相扣、相互制约、一环脱节就会影响全局。如果没有强有力的指挥,整个决策执行过程,不可能有序进行。

  三是决策执行的协调。协调是指在管理过程中,不同的管理主体为了达到共同的目标,在决策执行过程中建立相互信任、互助合作、配合默契的良好关系,有效地实现危机决策目标,以及为此目标而开展相关管理活动。决策执行中的协调可以避免不同管理部门和管理人员之间发生互相扯皮、互相推诿的现象,避免内耗,达到和谐一致,保证管理工作的有序运转,提高工作效率。

  

  四、建立责任机制

  

  实行严格的公共危机防范和应急处理责任制,切实履行各自的职责,保证危机应急管理工作的正常进行。如果在危机中发生了重大问题,造成了严重损失,首先追究主要负责人的责任。对因违反决策程序给国家和人民群众利益造成重大损失的,必须追究部门主要领导和当事人的责任。制定并实行引咎辞职办法,对因决策失误造成重大损失的,主要负责人应引咎辞职。突如其来的SARS危机对政府的挑战中最关键的挑战是对政府责任心的挑战,一些政府机关领导人员责任意识淡薄。后来中央果断决策撤销对SARS危机管理不力的高级领导干部,很快扭转了公共危机管理的被动局面。建立公共危机管理的责任制其实就是要求建立责任政府。不论在公共领域还是私人领域,只要关系到公民利益的事,政府都应当负起责任来。

  公共危机管理中要明确每一项工作中的政府责任,并把责任明确到每一个具体的工作机构和人员。根据对可能发生问题的预测,做出政府责任预案,并落实到相应的机构和人员;根据对实践中新发生问题的分析和判断,来明确政府在其中应负的责任;根据在实践中公民们的意见和反映来进一步明确与修正政府的各项责任。

  政府责任的实现,需要在严格监督的基础之上建立起责任追究制度。只有实行了责任追究制度,才能震慑住不负责任的现象,改正实现政府责任过程中的缺点和错误。如果对不负责任现象听之任之,不予追究,那么,政府责任制的整个制度就会被破坏。建立政府责任追究制度,首先要完善责任监督体系,包括政府内的和政府外的、部门内的和部门外的、自上而下的和自下而上的各种监督。

  

  五、建立检查监督机制

  

  公共危机管理责任制的落实需要检查监督机制的配合,而危机决策的执行效果如何也取决于是否有完备的检查监督机制。检查监督工作主要包括危机决策领导的检查监督和专门从事检查监督的督查部门的检查监督两个部分。

  领导行为本身就包含决策和对决策执行情况的检查督促。在当危机决策做出以后,各级主要领导在可能的情况下需要亲临一线深入现场,一方面起到检查督促的作用,另一方面如果发现决策与事实有偏差或者有新的情况出现,还可以及时拍板做出新的决策。领导亲自检查督促工作,还可以起到鼓舞士气、安定人心的作用。

  由于领导的精力和时间有限,不可能事必躬亲,对于危机决策的贯彻落实情况需要有人代替他去检查落实。这项工作在我国往往是由办公室(厅)部门特别是办公室(厅)中专门从事检查督促工作的督查室(处)承担。我国现行的督查机构是20世纪80年代以来根据形势发展的需要在各级党委和政府所属的办公室(厅)系统逐步发展建立起来的专门协助领导开展工作的职能机构。因此,当危机决策作出之后,各级督查部门要切实负起责任来,主动开展检查督促工作,推动公共危机管理的顺利进行。另外,也可以根据领导安排,临时组建督查工作组,深入危机现场检查监督公共危机管理工作。

  除了党委、政府系统的督促检查之外,还应该充分调动和发挥人大、政协、新闻舆论、社会大众对公共危机管理工作的检查和监督。

  

  

  六、建立应急保障机制

  

  建立应急保障机制需要做好人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生以及通信保障等方面的工作,保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活,以及恢复重建工作的顺利进行。

  1、建立应急资金投入制度。作为公共危机管理主体的政府,在每年制定财政预算时,将处理突发性公共危机事件的经费预留出来,(点击此处阅读下一页)

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