龚维斌:中国农民工社会养老保险制度研究

选择字号:   本文共阅读 4385 次 更新时间:2008-02-24 23:37:16

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龚维斌 (进入专栏)  

  

  摘要:1990年代以来,中国农民工养老保险问题越来越受到政府和社会的关注。不少地方政府都进行了积极的探索,设计了各具特色的农民工养老保险制度。但是,这些制度安排的效果并不理想。专家学者与政策制定者都在努力寻求一种适合农民工特点的、有保障的、可持续的养老保险制度。文章对当前中国农民工养老保险制度的现状、困境以及不同的制度安排进行描述、分析和评述,提出在关注和设计中国农民工群体的养老保险制度时,需要深入思考和把握的三个问题。

  

  Abstract:

  Since 1990’s, both city residents and governments have paid more and more attention to the social endowment insurance of the Chinese peasant workers. Quite a few local governments have been taking efforts to make social endowment insurance systems with its own characteristics respectively. However, they are not desirable. Scholars and policy makers are trying to find a suitable social endowment insurance system for peasant workers, which can provide basic social security and be sustainable. The paper will describe, analyze and discuss the situation, problems and various schemes. At the end, the paper will bring up three fundamental questions to be considered in designing a proper social endowment insurance system for the Chinese peasant workers.

  

  一、问题提出

  

  20世纪70年代末80年代初,伴随着中国改革开放,中国农民迈开被捆绑多时的双脚,冲开紧闭了多时的城市大门,来到城市务工经商,成为农民工。这一群体到2004年已经有1.2亿之多。如果算上在农村乡镇企业就业的8000多万农民工人,据国家有关部门调查推算,目前广义的农民工已经超过2亿人,他们已经成为工人阶级的重要的组成部分。

  政府、学界、舆论界以及城镇居民对待农民工问题一波三折。1980年代初期,社会各界对待农民工的主要态度是恐慌和排斥,惊叹农民工这一“盲流”对城市环境、治安、秩序、就业的冲击,呼吁农民工要保持冷静,要理性选择,要有序流动,最好就近转移,“进厂不进城、离土不离乡”。各地采取的措施实际上是“管、卡、堵”。

  农民工们迫于生计压力,出于生存理性,他们用自己的行动作出了选择和回答。“民工潮”一浪高过一浪,从80年代初期的2000多万人,到90年代初的6000多万人。农民工的实践证明,他们进城并没有出现“社会精英”们所恐惧的情景,反而促进了城市和农村两方面的发展。城镇发展和城镇居民生活越来越离不开不怕苦不怕累不怕脏的农民工们,上海人说他们的发展“一靠老外,二靠老乡”;春节农民工返乡后,北京人突然发现“离开农民工的日子不好过”。

  从90年代中期开始,一些有识之士开始呼吁要理性对待“民工潮”,要认真研究这一现象,关心他们,帮助他们。首先开始转变态度、理性对待农民工的是农民工输出地。农民工家乡的领导发现,“出去一人脱贫一家,出去一家带富一片”,于是制定政策,鼓励本地农民外出务工经商,做好就业前的各种服务工作。学术界也顺应和推动这一进程,研究的主题随着农民工的流动而深化,研究的范围随着农民工规模的扩大而扩大,最初主要关注的是要不要进城、怎么进城、进城以后怎么办,到后来关注要不要回去、工资能否兑现、子女能否受到平等的教育等,关注的主题更多的是经济和社会影响,很少触及农民工个人的权利。

  2003年“非典”事件以后,我国政府开始深刻反思传统的发展理念和发展模式,发现在经济快速发展过程中出现了城乡、地区、经济与社会等诸多方面的不协调,提出要统筹城乡发展、统筹地区发展、统筹经济社会发展,坚持科学发展观,促进社会和谐。在此大背景下,2004年以来,科学发展、和谐发展重要主体的农民工问题受到前所未有的关注,农民工社会保障权益问题得到了前所未有的重视。政府、学界纷纷开始认真研究和对待包括农民工社会保障在内的各项权益保护问题。

  

  二、实践探索

  

  在农民工的社会保障中,最复杂和最难办的是农民工的养老保险。各级和各地政府1990年代以来根据形势的发展和需要,作了一定的探索和实践。但是,效果并不理想。

  

  中央政府有关农民工社会养老保险的政策

  1995年我国实施《劳动法》。《劳动法》第二条规定:“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者,适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者,依照本法执行。”第三条规定:“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”《劳动法》对于进入城镇正规企事业单位就业的农民工的社会保障问题,没有作出专门的具体明确的规定。因此,《劳动法》同样适用于进入城镇用人单位的农民工,他们应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。现行社会保险制度没有排斥正规就业的农民工。

  1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》指出,要“基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度。”2001年12月,劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》第四条明确规定:“参加养老保险的农民合同制职工,在与企业终止或解除劳动关系后,由社会保险经办机构保留其养老保险关系,保管其个人账户并计息,凡重新就业的,应接续或转移养老保险关系;也可按照省级政府的规定,根据农民合同制职工本人申请,将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人,同时终止养老保险关系,凡重新就业的,应重新参加养老保险。农民工合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时,累计缴费年限满15年以上的,可按规定领取基本养老金;累计缴费年限不满15年的,其个人账户全部储存额一次性支付给本人。”这一规定说明,中央政府已经注意到农民工社会养老保险的特殊性,并作了不同于城镇职工养老保险的专门规定。其中,农民工参加社会养老保险与城镇职工的最大不同之处在于:农民工可以中途退保,但是,只退个人账户的积累额。

  2006年初,《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》等一系列重要文件,都对农民工的社会保险工作提出了一系列原则要求,特别是对制定农民工的社会养老办法提出了明确具体的要求,总的指导思想是“低费率、广覆盖、可转移,并能够与城乡养老保险制度相衔接”。

  

  各地政府的探索和实践

  很多地方政府特别是沿海地区都根据中央的政策精神和当地的情况,制定了地方性法规,规定农民工参加社会养老保险的具体政策措施。不少学者对此作了调研,从不同的角度,把各地农民工社会养老保险政策概括为不同的制度模式。劳动保障部课题组认为,目前农民工的社会保险主要有四种做法,一是将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系。例如,广东省。二是对农民工参加城镇职工社会保险采取“双低”(即“低门槛准入、低标准享受”)的办法。如,浙江省。三是部分乡镇企业职工参加了农村社会养老保险。到2003年底,约1400万农民工参保。四是少数城市对包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保险。例如,上海、成都。吴晓欢等则简洁把上述四种模式概括为:农保模式、城保模式、综合保险模式和“双低模式”。刘文海认为有三种情况,一是执行现行城镇社会保险制度,农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。例如,广东省、深圳市。二是在现行城镇社会保险制度框架内根据农民工的情况适当降低门槛。例如,浙江省。三是实行单独的农民工社会保险制度。例如,上海市、成都市。郭席四、周作昂等人认为,当前各地农民工社会养老保险有三种模式,即以北京市为代表的独立型农民工养老保险模式、以上海和成都为代表的综合型农民工养老保险模式,以及以深圳、广州为代表的融入型农民工养老保险模式。宋明岷认为,有二种模式,一种是以上海和成都为代表的综合社保模式,另一种是统帐结合模式,主要是广东、浙江、福建、北京等农民工主要输入地。虽然人们对各地的探索进行了模式概括,但是,这些概括很难完全反映各地实践的全貌。不过,从这些研究中,我们也可以看出,北京、上海、深圳、浙江的做法具有鲜明的特色和代表性。

  北京市2001年出台并实施了《北京市农民工养老保险暂行办法》。该办法规定:养老保险费用由用人单位和农民工共同缴纳,以上年本市职工月最低工资标准为基数,用人单位按19%、农民工本人2001年按7%(今后最终达到8%)比例缴纳。社保机构为农民工按缴费基数的11%建立养老保险个人账户,个人账户储存额只有在本人达到养老年龄时,才能支取。农民工与用人单位终止、解除劳动关系后,在本市重新就业的,可以接续养老保险关系。跨统筹区域(非北京市)就业的,可以转移养老保险关系,其个人账户全部随同转移。农民工达到国家规定的养老年龄方可领取养老金。养老金部分根据其累计缴纳年限和相应缴费年度本市职工最低工资的平均数计发给本人。

  上海针对外来工有专门的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》(2002年)及实施细则(2005年),其综合保险包括工伤、住院医疗和老年补贴三项内容。综合保险缴费基数是全市上年度职工月平均工资的60%,外来人员用人单位或无单位外来人员按基数的12.5%缴纳综合保费,外地在沪施工单位按基数的7.5%缴费。有单位的外来人员个人不缴费。外来人员或其单位缴费满12个月,可取得一份老年补贴凭证。外来人员达到国家规定的退休年龄,可凭老年补贴凭证一次性兑现老年补贴。每一份老年补贴凭证可享受额度为每一缴费月份的上年度全市职工月平均工资的60%的7%之和。综合保险由劳动保障部门管理,委托商业保险公司经办。

  2000年12月,深圳市修改通过了新的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》,2002年7月出台了新条例的《若干实施规定》。新条例及其实施规定对非本市户籍员工的基本养老保险的主要政策有:以员工的月工资总额为缴费基数(缴费基数的变动幅度在本市上年度城镇职工月平均工资的60%-300%之间),员工缴5%,企业缴8%,员工个人账户为缴费工资的11%,其余部分(2%)计入共同基金。达到国家规定的退休年龄、累计缴费满15年,且在达到国家规定的退休年龄的前5年在本市连续缴费的员工在本市按月享受养老保险待遇。达到国家规定的退休年龄但缴费年限不足的非本市户籍员工,以及退休前调出或辞工离开本市的员工,个人账户积累额可以转移或退还员工本人。

  浙江省实行的是“双低”模式。浙江省农民工参加养老保险经历了两个阶段。2003年前浙江省农民工参保主要是按照1997年和1998年该省有关文件的要求参加城镇职工养老保险制度,并制定了《浙江省职工基本养老保险条例》和《浙江省失业保险条例》,把农民工纳入养老保险和失业保险的范围。2003年7月,浙江省出台了《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入,低标准享受”办法的意见》,将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4%(城镇职工为22%和8%)。(点击此处阅读下一页)

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