张新光:建国以来集体林权制度变迁及政策绩效评价——以大别山区的河南省新县为例

选择字号:   本文共阅读 2994 次 更新时间:2008-01-20 10:55:49

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张新光  

  42万亩(其中用材林面积11.37万亩,经济林面积500亩),林木覆盖率达到93%,森林覆盖率达到77.83%,活立木蓄积量达到21万立方米,林木生长量为2.83万立方米/年,年均增长率为13.8%,平均亩产为2.22立方米(其中百冲林区为8立方米/亩),每年向国家提供商品木材2000立方米以上,各项经济技术指标均超过全县其他的林业生产经营方式[7]。

  但是近年来,新县国营林场的发展遇到了不少新情况和新问题。一是自上世纪80年代中期以来,当地政府开始对国营林场几百名干部职工实行“财政断奶”,将其由原来的事业单位整体转换为企业化管理体制,这样就促使其过量采伐木材以满足自身发展的资金缺口。据调查,最近20年新县国有林区的主伐面积一直保持在3000~5000亩左右,平均每年采伐木材达到1.5~2.5万立方米,约占全县木材采伐计划总量的60~80%。因此,该林场目前剩下的都是幼龄林和“小老树”(指马尾松),正处于一种“青黄不接”(指幼龄林与成熟林的比例失衡)的过渡阶段。当地林业专家建议,国有林区在今后的10~15年间基本属于幼林抚育期,政府应当限制其采伐成熟林或者搞幼林间伐,以保障森林生态效益的作用发挥。二是国营林场的收益分配极为不合理,严重地挫伤了当地农民群众造林的积极性。比如在国有林场的建立过程中,共占用周围9个乡镇和60多个行政村的集体山场面积接近15万亩,而清理山场、抽槽整地、栽种树苗、幼林抚育等工序的所有投工又是无偿使用全县17个乡镇的农业劳动力,可以说国营林场所有的山林资源产权应当归于全县人民所有和支配(至少也应按股权分红)。但近年来,新县国营林场几乎变成了当地政府官员安插其家属、子女和亲戚就业的“肥差事”,以至造成了内部机构臃肿、人员膨胀、非生产性支出成倍增长的局面,而对当初提供集体山场面积和投入了大量的无偿劳动的农民群众来说却是“一点油水也沾不到”。因此,每当国有林区发生森林火灾的时候,往往会出现“山上着火、百姓观火、干部打火、领导发火”的尴尬局面,甚至有个别农民长年以偷砍和盗伐国有树木为生的现象发生。三是在市场经济条件下,国有林场的生产经营方式也需要按照“等价交换”的原则办事,这样就使其在人工造林、幼林抚育、联防管护、森林防火和病虫害防治等等环节上的生产性投资成倍增加。因此自1986年以来,新县国营林场除了把一部分林木销售收入用于生产投资外,还通过当地政府挤占和挪用了国家财政和金融部门重点扶持大别山区贫苦农民的专项扶贫资金,这实际是一种“与民争利”的投机行为。下一步,应当如何深化国有林业企业的改革,逐步将其界定为生态公益型林场和商品经营型林场,并对其内部管理结构和运营机制作出相应的调整,建立既符合市场经济规律又有利于生态建设和产业发展的新体制,促使其发挥生态效益、经济效益和社会效益,已成为摆在我们面前的一项重要研究课题。

  2.上世纪六七十年代创办的乡村集体林场

  上世纪六七十年代,新县发展人工林的主要形式是创办乡村集体林场。据1975年上报的统计数据,新县共兴办乡级集体林场19个,村级集体林场234个,村民组集体造林点1615个,人工造林面积累计为22万亩[4](p309)。但据1982年新县林业资源普查数据显示,乡村集体林场实际的存活面积只有8万亩,活立木蓄积量16万立方米,平均亩产仅为2.04立方米,远远低于国营林区的管理水平[10]。当然,这其中也有管理效果比较好的乡村集体林场,比如被原国家林业部授予“全国乡村集体林场先进单位”的陡山河乡武战岭林场。该林场始建于1974年冬,共占用周围4个行政村和20多个村民组的集体山场面积3983亩,当时由陡山河人民公社统一抽调4000余名农业劳动力,连续苦干了5个冬春,严格按照“水平线,绕山转,上到岭,下到边,三尺深,三尺宽”的高质量整地标准,实行“山、水、田、林、路”综合治理,其中营造杉木林基地3000余亩,栽植杉树苗153万株,其余的1983亩属于松杂混交林和经济林。该公社从1975年开始,精心挑选了200多名有文化、能吃苦、责任心强的青年农民,建立了乡级集体林场。该林场在幼林抚育期间,主要靠林场职工每年搞林粮间作和创办养猪场、养兔场、铁匠铺、缝纫铺、理发店等多种经营项目的收入来解决日常生活和林木管护问题。直到1984年该林场进入间伐期,才把职工人数精简到30人,平均每人管护山林面积166亩。“据调查,目前武战岭林场活立木蓄积量已达到2.3万立方米,平均亩产为7立方米以上,按国内木材市场销售价格计算总价值1500多万元,成为陡山河乡主要的财政来源之一”[11]。可见,发展乡村集体林场也是巩固人工造林成果,保护森林资源的一项关键性措施。

  但是就整体情况来看,新县在这一时期发展的集体人工林(包括8万亩速生杉木林基地和毛竹园21384亩,板栗园15201亩,油茶园74401亩,茶叶园22307亩,油桐园7762亩,银杏园4150株)仍然存在着不少的历史遗留问题。一是大部分乡村集体林场进入主伐期,将其销售木材的所得收入主要用于修建办公楼、购买小汽车、招待费和发放干部奖金、福利等方面,而没有给予农民群众任何的经济补偿,结果造成了强烈的对立情绪和利益损失。二是各乡镇和村级集体组织把原有的成熟林木主伐后,继续采取向农民群众摊派“两工”(劳动义务工和积累工)的方式,搞统一规划、抽槽整地、栽种树苗、抚育幼林和集中管理,但乡村集体林场的所有权和收益权仍然保持不变,这实质是对农民群众合法权益的严重侵犯。三是部分乡村集体林场主伐后,既没有及时更新造林,又没有把荒芜的集体山场退还给原主,有的甚至已经变成了一片荒山秃岭。四是乡村集体林场中的经济林承包出去以后,往往只顾收取“租金”而轻视后续管理和监督,以至成为了少数人牟取私利的工具。下一步,如何处理和解决好乡村集体林场的产权界定和收益分配问题,已成为农民群众集中关注的一个焦点和难点。

  3.上世纪八九十年代创办的股份制合作林场

  上世纪八九十年代,新县发展人工林的主要形式是创办股份制合作林场。但在工作机制上,“新县实行因地制宜、分类指导的原则,针对不同的投入形式、不同的造林树种,采取不同的管理模式,如统一开发、集体经营模式,股份开发管理模式,统一开发、分散经营模式,租赁开发模式,家庭经营模式等。灵活的政策,多种形式的管理机制,大大调动了广大农民和全社会开发荒山,改善生态环境的积极性、主动性和创造性,加快了林业发展步伐”[12]。据官方媒体报道,“自1987年以来,新县已累计投资5.2亿元,共完成各项工程造林25.27万亩(其中包括营造小型公益林1万亩,世行贷款造林6万亩,淮防林0.4万亩,封山育林2.5万亩,次生林改造15万亩,四旁义务植树1100万株),退耕还林15万多亩。目前全县有林地面积达到164.5万亩,林木覆盖率达到92%,森林覆盖率达到72%,活立木蓄积量达到192万立方米。2006年,新县林果业总产值达到8.05亿元,农民来自果业的收入占农民人均纯收入3370元的44.5%,森林生态旅游收入达到2.1亿元。近3年来,该县获得了全国绿化百佳县、全国水土保护先进县、全国工程造林先进县等10多项殊荣,成就了令外界注目的‘新县现象’”[13]。但在事实上,这里的森林生态环境还远远没有恢复到建国初期的水平,比如新县天然次生林面积始终保持在80万亩以上,约占全县有林地面积的50%左右,即使是近年来搞所谓的“四万一百”(即万亩杉木林基地、万亩茶叶基地、万亩银杏基地和百里板栗长廊)工程造林基地也主要是幼龄林,几乎看不到多少成熟林和原始森林资源。正如当地的政府官员说:“新县的山场在春、夏、秋三个季节看上去是满目葱茏,但是到了冬季所有的‘天窗’都暴露出来了”。

  具体说,目前新县主要有五种造林模式:一是“统一开发、集体经营模式”,它主要是针对原有的乡村集体林场成熟林主伐后,由乡村基层组织牵头采取统一规划、统一整地、统一栽树、统一管理的办法,无偿使用农民的“两工”(即劳动义务工和积累工)进行更新改造,林场所有权和收益权仍然归乡镇政府和村级集体经济组织所有和支配。二是“股份开发管理模式”,它主要是针对1981年实行“林业三定”后集体统管山和责任山长期荒芜的情况,采取统一规划、统一整地、统一栽树、统一管理的办法,林场收益按山场面积、资金投入、劳动投入和技术管理等股权多少分红。据调查,目前新县已发展新型股份制合作林场600多家,人工造林面积大约在10万亩左右。这其中最有代表性的是苏河乡刘长寨林场,该林场建于1988年和1989年,共占用周围5个行政村、22个村民组和530个农户的山场面积5000余亩,全乡连续2年组织农民群众累计投工40多万个,仿照陡山河乡武战岭林场的模式搞工程造林。目前,该林场成材的杉木林已进入主伐期,但乡政府至今还没有拿出一个合理的股权分红方案。因此,新县一些乡镇新发展的股份制合作林场,实际是一种“悬案林”(指山林权属不清晰)和“运动山”(指造林成活率低)。三是“统一开发、分散经营模式”,它主要是针对1981年实行“林业三定”后部分农户自留山分散、且难以管理的情况,由乡村集体组织牵头采取统一规划、统一整地、统一栽树的办法,首先把成片的荒山消灭掉,然后再把它交给相关的农户经营管理,林木所有权和收益权归农户所有。这样做往往会造成不同的农户“苦乐不均”,结果是造林质量较差、林木成活率很低。四是“租赁开发模式”,它主要是针对1981年实行“林业三定”后部分集体统管山和责任山面积大、且无力经营管理的情况,由社会法人、企事业单位、外商等租赁经营,租赁期限一般在30~50年,林场收益按股权分红。据调查,目前新县已有60多个单位的1000多名干部职工下乡租赁山场搞林业多种经营项目,但真正属于租赁荒山的还很少,大多都是租赁乡村集体林场中的经济林和经过重新改造后的速生杉木林。五是“家庭经营模式”,它主要是针对1981年实行“林业三定”后部分农户自留山零星分散、且无力经营管理的情况,当地政府鼓励和支持家庭劳动力多、且有经营能力的农民创办合作型的家庭林场。比如沙窝镇农民汪和珠多年从事木材销售生意,逐渐摸索出了一整套育苗、整地和科学营林的方法,于是把本村民组50多户的连片荒山集中起来,创办了200余亩的石榴园。目前,该林场拥有固定资产400万元,平均每年收入70多万元,成为带动当地农民群众“靠山致富”的先进典型人物。据调查,目前新县已涌现出3000多个林业专业户,营林面积大约在2万亩左右。

  总的看,新县在上世纪八九十年代搞所谓“四万一百”工程造林(即万亩杉木林基地、万亩茶叶基地、万亩银杏基地和百里板栗长廊),它的基本经验可以概括为“三靠”:即山场面积靠集体无偿提供,劳动投入靠农民群众无偿提供,资金投入靠国家重点扶持(比如在“八七”扶贫攻坚阶段国家共向新县投入山区综合开发专项贴息贷款3300万元,近几来国家实施退耕还林工程共向新县投入钱粮补助折合5818.6万元,而国家和河南省为支持新县山区公益林建设每年投入生态补偿资金在600万元以上等)。但是进入21世纪以后,随着山区农民群众对保护自身合法权益的意识越来越强,乡村基层组织统一调度和无偿使用农民劳动积累工和义务工的政策空间越来越小,而且随意占用集体山场和农户自留山的的难度越来越大。比如在最近的六七年,新县人工造林的规模和进度明显下降,而保护和发展林业资源所采取的主要措施是“封山育林”和“全面禁伐”。因为,“如果按照现行的用工价格计算,豫南地区营造速生杉木林的全部成本约为8410元/公顷(包括林地清理、抽槽整地、栽植树苗、幼林抚育和日常管护等直接人工费用及种苗费等)[14]。照此推算,新县把现有的70万亩荒山和次生林地改造完成,仅仅是人工费用一项就需要投资4~5亿元。这对于一个尚属于国家级贫困县来说无疑是“天文数字”。所以,就整体情况而言,目前新县大多数的农民仍然是靠外出打工挣钱为主,而留下来搞山区林业资源开发的人毕竟是少数。据调查,全县外出打工的农民长年保持在8万人左右,约占农村劳动力总人数的72%,其中出国打工的人员有3000人,平均每年可创外汇2000多万美元,涉外劳务输出人数和创汇收入居河南省县级单位之首,(点击此处阅读下一页)

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