雷志宇:政权性质、政企关系和政市关系:转型期中国地方政府经济行为经验研究的三维视野

选择字号:   本文共阅读 2498 次 更新时间:2008-01-13 00:24:15

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雷志宇  

  

  一 引 言

  

  改革开放近三十年来,中国的地方经济增长一直令人喜忧参半,一方面,稳定的增长表明二十多年的改革已经取得了相当的成就,市场化的有序进展和制度的持续创新与资源优势相结合,创造出了巨大财富;另一方面,各种结构性的扭曲突出,经济增长与巨额交易成本相伴随,不受遏止的政治权力不断发挥其强大的力量,在某种程度上显示出其对企业和市场阻碍甚至掠夺的本性。中国地方经济进一步增长面临的隐患和陷阱使得对转型期中国地方政府经济行为的规范研究具有相当的重要性。但是,规范研究是以经验描述为基础的,只有对转型期中国地方政府的实际经济行为进行经验研究,才能有的放矢的提出规范建议。因此,本文从地方政权性质以及地方政府与企业和市场的关系入手,对国内外关于转型期中国地方政府经济行为的经验研究进行了粗略的概括和述评,并在此基础上指出了对转型期中国地方政府经济行为进一步研究的思路。

  

  二 相关研究

  

  (一)地方政权性质

  1. 政权经营者

  张静用「政权经营者」这一概念来界定基层政权的基本性质,以分析其在转型过程中的经济行为。张静认为,在市场经济发展过程中,上方授权的事实创造了加强基层政权构建集团(经济)利益的条件。这些条件包括:各种上方授权的行动地位─资源地位(资源由国家提供、国家默许的税收权、基层资金管理权等等);代表地位(在行政区划中当然代表一个行政单位─村庄或乡镇的身份,不是基层政权中的干部,不可能通过其它管道得到这种代表身份);组织和决策地位(组织集会活动,形成议决议案、制定程序、收集信息、联络他人的合法身份)。1所有这些地位,在市场发展中都成为具有价值的像征资本。这使得基层政权不必依赖地方体(locality)本身而主要是从干部的经历及身份中获得配置性和权威性资源。张静认为,基层政权的组织头衔、集体代表等公共地位,很自然发展出其对公共资产的合法运行权,因此,基层政权一个引人注目的新角色是「从事经营,成为经济行动者」。这种新角色,一方面,如同企业家角色一样,对地方经济的发展起到推动作用(例如增加工作机会和收入);另一方面,则与其它经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系(例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争)。

  张静指出,与普通经营者不同,政权经营者可以无偿或像征性地有偿使用房产、土地和资金等公共资源。换句话说,对这些公共资源的使用,基层政权不需要运用市场信誉及其偿还能力,而是运用它的「政权」地位来获取。政权地位意味着「公」,意味着经营公共资源的合法性,意味着向公共集资的合理性,意味着其占有的「公有」性质。然而,当「公」的产业投资失败时,则往往由「公共大众」承担损失,政权经营者自己不必承担赔偿的责任。换言之,它没有风险,只有收益。2由于政权经营者占有的独特地位和优势条件,它们日益成为远离国家利益和社会利益、脱离行政监督和社会监督、相对独立但内聚紧密的资源垄断集团。

  2. 代理型政权经营者和谋利型政权经营者

  在张静提出的政权经营者概念的基础上,杨善华和苏红从基层政权与上级政府或国家之间的关系出发,分析了市场转型背景下乡镇基层政权角色的转变过程。他们认为传统的政权形式─人民公社其实也是一个典型的「政权经营者」。因为在以生产资料公有制为基础的计划经济体制下,经济和社会的一切活动都是在政府计划以及推动这种计划的行政权力的制约下展开的。作为生产资料像征性的所有者,人民公社不仅是社会经济发展的组织者和管理者,而且直接卷入生产经营单位的经济活动,例如负责所属企业生产任务的安排,对资金、物质和劳动力进行调度等。但是,尽管人民公社扮演着政权经营者的角色,它本身并没有多少独立的利益,实际上,它的经营只是一种代理式经营,它是在「代国家经营」,因此,可以将这种政权称之为「代理型政权经营者」。3

  杨善华和苏红认为,20世纪80年代以来的财政体制改革使乡镇政权获得了谋求自身利益的动机和行动空间。乡镇政权同时扮演着国家利益的代理人和谋求自身利益的行动者的双重角色。这个时候,乡镇政府直接参与经营活动,其目的既不是为了(至少不是完全为了)完成国家的指令,也不是为了社区的福利,而主要是为了满足本乡镇政权这个利益集团的利益。乡镇政府不是将自己应该担负的公共管理事务看作自己的主业,而是将经济活动看作是自己的主业。它依靠行政权力来经营乡镇企业,组织庞大的权力关系网络,以获取更多的资源,控制更多的资产。换言之,改革以来的乡镇政权因其自身利益的出现而具有不同于以往基层政权(人民公社)的特性,他们把这种特性概括为「谋利型政权经营」,以区别于改革前的「代理型政权经营」,相应地,他们认为可以用「谋利型政权经营者」来概括转型期地方政府的现实角色。4

  3. 进取型地方政府、保护型地方政府和掠夺型地方政府

  周业安和赵晓男通过对发达地区和不发达地区的地方政府经济行为特征进行比较,对中国地方政府的政权性质进行了粗线条的分类。他们认为,中国的地方政府在竞争层面大致可以分成三类:第一,进取型地方政府。这类地方政府行为的特征是依靠制度创新和技术创新,通过地方软环境的建设来吸引资源,进而扩大当地的税基。他们认为浙江和江苏的很多地区是进取型地方政府的典型。第二,保护型地方政府。他们认为这类地方政府也进行一定的制度创新和技术创新,但创新程度有限,不足以吸收资源,因此为了保证一定水准的税基,这类地方政府常常采取地方保护主义,凭借着政府保护来创造和维护当地企业的产品市场,他们认为河南和安徽的一些地区可以划入此类。第三,掠夺型地方政府。这类地方政府基本上不创造税源,但为了维护政府日常开支,会通过各种合理与不合理的手段增加税费收入,由于对当地居民和企业剩余的过度掠夺,导致当地经济发展失去了根基。他们认为湖北赤壁市可以归入此类。5

  周业安和赵晓男对不同地方政府竞争行为差异的原因进行了分析。他们认为,进取型地方政府的产生可归因于当地市场发育程度好、非国有经济的比重比较大等因素。而保护型地方政府产生的重要原因是在行政区划基础上的低水准专业化,换言之,地方保护主义通常发生在地区间的替代产品上,因为替代产品构成地方财政收入的重要组成部分,地方政府就有动力通过行政力量来创造和保护市场。而掠夺型地方政府产生的根由在于当地极端的财政困境与财政刚性支出之间的尖锐矛盾。如果当地的财政困境和当地的经济发展水准形成一种相互遏制格局,而地方政府自身没有动力进行制度创新来打破这种困境,那么一个掠夺型政府就可能持续较长的时间。6

  4. 企业家型政府

  徐承彦将转型期中国地方政府界定为「企业家型政府」,认为「企业家型政府」是由政治企业家经营的政府。徐承彦认为,所谓「政治企业家」指的是既具有政治家特质,又具有企业家特质,以政治支持最大化和政治收益最大化为目标函数的党政领导人。因此,由「政治企业家」经营的「企业家型政府」是能够像企业一样计算盈亏和创造利润,追求利润最大化的政府。很显然,徐承彦所使用的「企业家型政府」概念受到了上个世纪风行美国并对我国公共管理学术界产生广泛影响的《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书所提出的「企业家型政府」概念的影响,但从他的分析来看,二者有着明显的区别。

  徐承彦认为,转型期中国地方政府之所以呈现出企业家型政府的特征,主要原因在于:(1)财政压力以及地方政府的财政剩余索取权使其产生独立的利益意识;(2)事权下放过度与财权下放不足、考核强化与事权不清、强化「党管干部」原则与完善地方选举制度等三个矛盾决定了地方政府必须把目标转移到加快经济发展、提高财政收入、扩大社会就业、与本地企业形成类似超级企业集团的利益关系上。7徐承彦认为,由于企业家型政府能够把提供公共服务过程变成一个赢利过程,公共财政非赢利性特点成为了一个需要进一步探讨的问题。

  (二) 政府与企业关系

  1. 地方法团主义 (local state corporatism)

  戴慕珍提出了「地方法团主义」的概念,用来解释地方政府如何促进乡镇企业的发展。戴慕珍认为,在改革开放的初期阶段,由于绝大多数乡镇企业都是国家所有,因此,在经济发展过程中,地方政府可以将企业纳入行政序列中,形成类似董事会和经营者一样的组织结构关系,她将这种政府与企业结合的新制度形式,称之为「地方法团主义」(也有学者翻译成地方组合主义)。在这种政企结构下,地方政府很方便的利用直接工厂管理、资源分配、公共服务、投资与贷款等手段来推动企业发展。

  随着乡镇企业产权多元化的进程,戴慕珍对「地方法团主义」的观点进行了修正。她认为90年代的「地方法团主义」出现了进化,主要表现在:(1)地方政府有选择性的加强集体经济。即除了对少数重要的、获利较多的成功集体企业继续保持直接控制之外,对问题严重的集体企业则采取租赁、出售甚至关闭等形式各异的改制方式,以减轻政府的负担。(2)地方政府把扶持的对像和范围扩展、延伸到私营企业。如同他们原先帮助集体企业那样,地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会和颁发执照等手段来支持辖区内私营企业的发展。换言之,地方政府运用对合同及资源的控制以及政府与私营企业之间形成的共生关系,把私营企业也整合进了地方法团主义的框架,从而形成了一种稳定的庇护关系。8

  2. 地方性市场社会主义 (Local Market Socialism)

  林南在对戴慕珍地方法团主义批评的基础上提出了「地方性市场社会主义」的概念。他认为,「地方法团主义」从根本上来说是一种经济学范式,因为它局限于以财政改革这一单一因素作为分析农村改革和乡镇企业发展的基础,因而对多元化的地方发展模式缺乏解释力。林南引入家族网络这一分析变量来分析地方政府与企业之间的关系。他认为,以扩大家庭关系为基础的社会网络对于政府与企业之间的关系来说相当重要,因为地方协调的建构基础是地方网络(关系网),只有通过存在于亲友、家庭和社会关系之间的关系网络,地方企业才能发挥应有的作用。

  以大邱庄为案例,林南分析了「地方性市场社会主义」在中国农村的运行状况。林南认为,大邱庄整个就是一个公司,村内经济制度极强地附着在一个以家族网络为主体的社区中。村内权威建立在个人魅力(主要是禹作敏)的领导风格上。在组织结构上,大邱庄的政治组织与经济组织浑然一体,形成党、政、企三位一体的法团组织,换言之,总公司和村的决策机构──党委办和村委会是融合一体的,在这种组织架构下,以党委为决策核心,以经济发展为重心,以营利为主要目标,以一个核心家庭及其宗族成员所构成的家族网络为支持,利用一位至高无上的领导权威,就可以通过动员社区内部传统社会文化力量来推动社区企业的高速发展。9

  3. 「关系产权」的维护者

  周雪光提出「关系产权」这一概念来强调转型期中国地方政府与当地企业之间稳定的关系。周雪光认为,与经济学和法学关于「产权是一束权利」的观点相区别,从社会学的角度可以将「产权」理解为一种关系。「关系产权」的概念起源于周雪光对中国转型过程中某一现像的观察,周雪光发现,在转型经济中,政府和企业之间,建立了某种稳定的组织间利益和承诺关系,但这种关系不是建立在产权清晰而是建立在企业的产权权利被弱化的基础上的。他将这种相互依存的产权关系称为「关系产权」,具体说来,「关系产权」体现在:(1)政府干预企业有关劳动力使用和投资机会的决策,这意味着对于许多企业甚至私有企业来说,它们对资产使用的决策权是不完全的。(2)企业常常向地方政府支付超过正常税收外的各种摊派费用,为地方政府所宠爱的项目捐赠投资,这意味着企业对资产所得收入的支配权也被削弱了。(3)地方政府积极参与企业间的兼并和转让,并常常强加有关就业、资产流动等许多限制条件,企业的资产转让权受到严重限制。总之,从社会学的视角来看,经济学意义上产权的三个基本权利在日常生活中常常被弱化、扭曲,这导致了「产权残缺」现像。10

  周雪光认为,在很大程度上,「关系产权」的产生经常是企业自动选择的结果,因为企业以弱化或出让部分产权可以换取一个有利的商业环境。当然对于地方政府来说,维持「关系产权」也具有相当的动力,因为这种关系产权的制度为地方政府自上而下地攫取资源、突破预算软约束提供了合法性基础。因此,(点击此处阅读下一页)

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