许耀桐:中国政治体制改革的发展与启示

选择字号:   本文共阅读 4276 次 更新时间:2007-12-20 00:13:14

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许耀桐 (进入专栏)  

  

  1978年,我国进入社会主义建设新时期,展开了全面的改革,开创了有中国特色社会主义的崭新局面。全面改革,包括政治体制、经济体制、文化体制在内的三大改革,现已蔚为当代中国乃至世界之大观。中国的政治体制改革,是一个创新性的事业。它在本质上是民主化、现代化的事业,朝着政治现代化的目标发展。在三大改革中,政治体制改革居于重要地位,起着至为关键的作用。然而,事实上人们在充分认识、评价经济体制改革的历史性突破和巨大成就时,却往往对政治体制改革侧目相视、估计不足。因此,我国政治现代化的目标究竟是怎样设定的,政治体制改革究竟取得了哪些成果,它与经济体制改革存在着怎样的关系,它的未来趋势又应该怎样地去把握,以使它继续朝着健康的方向发展,这就亟待我们加以认真的评述和分析。

  

  中国政治现代化的目标

  

  政治现代化,是指从传统社会向现代化社会发展的过程中政治领域所发生的一系列显著的变化,它使政治管理职能及治理能力和社会化大生产与市场经济体制相适应,并得到明显的改进、提升,更具有合理性、规范性和能动性。中国是发展中国家,自结束“文化大革命”后,重新踏上建设现代化的征程。我国的现代化建设,不仅是农业、工业、国防和科学技术的现代化,而且也是与之相伴随的经济制度、政治制度、文化制度和人的观念的现代化。20多年来中国设定的政治现代化的目标表现为以下10化。

  1、政治民主化。政治民主化是政治现代化的灵魂和主旋律,政治现代化的过程,实质就是政治民主化的过程。它是政治专制主义的对立物。是从帝王政治走向公民政治,公民成为政治的主体角色,享有参加所有政治过程的平等、自由和竞争的权利。早在资产阶级进行反封建的斗争中,人民就成为取得各项民主政治权利的决定性力量,并争得一定的成果。建设高度的民主政治,是社会主义社会的根本目标之一,它更加强调人民当家作主,是政治民主化的最高形态。社会主义社会的政治民主化不仅注重民主的真实内容,而且注重民主的具体形式。它必然要建立完善的表达各种政治要求、政治利益,实现政治协调的社会民主机制。

  2、政治法制化。政治法制化是政治现代化的制度保障,意味着政治统治从人治转向法治。政治法制化包含互为关联的两项内容:一是通过政治立法,用完备的法律体系来规范政治管理,使整个政治管理在法律规定的范围内进行,即做到政治立法、有法可依;二是运用法律进行政治管理,通过政治执法实现政治的管理职能,也即做到执法必严、违法必究。政治管理法制化,归根到底就是“有法必依,违法必究,执法必严,在法律面前人人平等。”(1)做到了政治立法,依法治国,也就实现了政治管理法制化。

  3、政治分权化。现代社会的政治分权化与传统社会的政治集权化形成鲜明的对比和优势。经济现代化进程中出现的市场经济发展、社会自组织能力增强的张力,必然要冲破“全能政治”即一切权力集于中央、一切听命于中央的政治模式。在传统社会主义政治体制中,同样存在高度集权的弊端,党政不分、以党代政,政企不分、以政代企,“各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事”,这些事,“放在企业、事业、社会单位”,“本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。”(2)实行党政分开、中央向地方、地方向地方逐级下放权力,是政治现代化的大势所趋。政治分权化是对权力分解所作出的层级和责任的制度安排,它并不排斥或削弱政治集中,而是政治权力集中与分散的辨证统一。

  4、政治公开化。政治公开化扫除了政治封闭性、神秘化的色彩,使政治生活具有清晰度、透明感。现代化社会是开放的社会,政治上的开放,就是要用多种形式让公民了解政治家活动的情况,了解国家的政治事务,了解国际的政治动向。除属国家机密之外,任何政治生活行为本身没有理由对民众加以保密、封锁或隐瞒。实行政治公开化,是基于政治的公共性质和公民有知情权的政治理念。对于社会主义国家来说,政治公开化还是一种最真实、彻底的公开化。马克思在评价巴黎公社时指出:“公社公布了自己的言论和行动,它把自己的一切缺点都告诉民众。”(3)党的十三大报告也指出:“提高领导机关的开放程度,重大问题让人民知道,重大问题经人民讨论。”

  5、政治参与化。政治参与化是政治生活活跃和普及化的表现,公民能够合法性、经常性、广泛性地参政议政,形成社会性的政治行为。由于政治参与是自愿的、自觉的,并且是选择性的行为,因而它需要公民增强政治责任感,具有政治主体意识,积极、主动地参与影响国家政治事务的活动。政治参与已成为现代国家保持社会稳定、统一的重要手段,如全民公决,最大范围地动员起全体公民,对重大的、棘手的问题作出自己的决断,依据大多数人的意愿办事,化解了旷日持久的政治冲突。在社会主义国家里,政治参与是人民群众享有管理国家的政治权利的鲜明体现,随着政治现代化进程的发展,人民群众的政治参与水平将不断提高。

  6、政治监督化。政治监督即对政治权力实行严密、有效的的监控、制约,是现代化社会与传统社会的显著区别。不容否认,任何不受监督的权力一定会导致腐败。监督机制不完善,监督渠道不畅通,也都会给权力腐败留下空隙。政治权力机构及领导人本身廉洁形象的塑造,有赖于监督的力度与深度。完善的政治监督主要包括:法律监督、党纪监督、群众监督、舆论监督等。要建立专门的监督机构。必须把自上而下的监督和自下而上的监督、内部监督和外部监督机制完善起来。

  7、政治决策科学化。现代化社会的政治决策科学化,是相对于传统社会的政治决策经验化而言的,它为社会现代化进程中分工越来越细、综合性越来越强、情况越来越复杂所要求。面对纷纭多变的现代社会,经验决策显然无法驾驭整个局面,迫切需要一套科学的决策体系。政治决策从经验阶段发展至科学化阶段,主要表现为政治决策由个人决策走向集体决策,由单纯的定性分析走向定性与定量结合的分析,由仅仅注意决策的结果到注重决策的全过程。政治决策科学化,包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的科学性。

  8、政治管理效能化。现代化社会节奏加快,市场经济注重效率,因此也要求政治管理实现效能化。执政党和政府的管理工作,要有更多的活力,更多的创新精神,进一步提升政治效率,才能在信息纷至沓来,情况瞬息万变的条件下,及时作出政治决策,及时处理政治事务,取得良好的政治效益,发挥政治管理的优势。政治效能问题,关系一个国家现代化建设速度的快慢。进入现代化建设新时期后,邓小平深感政治效率问题的重要性。他指出:“现在国际国内普遍都感觉到我们人浮于事,官僚主义,办事拖拉,到处靠开会画圈过日子,许多问题一个电话就可以解决的,拖到半年解决不了。这样还搞什么四个现代化!所以好多外国人说,中国这样搞四个现代化没有希望。国内的人民也有这个议论。”(4)而环顾“现在的世界,人类进步一日千里,科学技术方面更是这样,落后一年,赶都难赶上。所以必须解决效率问题。”(5)

  9、政治官员普选化。现代国家对主要政治首脑和民意代表实行普选制、任期制,按时选举、定期更换。普选制成为实现公民民主选举权利的形式。社会主义国家并不反对普选制,巴黎公社就实行了普选制。普选制与国家和公民一定的经济、政治、文化水平有关,邓小平在1987年时根据当时中国经济、政治、文化的状况曾经预测, 经过某些阶段发展,我国“大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选。”(6)从那时以来,中国的经济文化事业又以很快的速度发展,应该说已有了适当提前实行普选制的可能。

  10、政府机构精简化。 精简政府行政机构是当代国家政治现代化的重要举措。政府行政机构庞大,造成财政开支不堪重负,势必阻滞经济与社会的发展。世界各国政府都不断地致力于行政机构精简化。我国在80年代初,开始了以政治体制改革为推动力的行政机构改革。邓小平指出,今后一个长时期,至少是到本世纪末的近二十年内,必须抓紧四项工作,其中第一件就是“进行机构改革和经济体制改革” (7),凸现了精简政府行政机构在现代化进程中的显著地位。精简政府行政机构不单纯是机构数量上的变动、组合、减少, 而是由一系列环节构成的全方位的系统工程,是“全面的机构改革”,造成一个精干、廉价的政府。

  

  政治体制改革的基本成果

  

  由于中国原有政治体制改革照搬“苏联模式”,存在严重弊端。实行政治体制改革,是实现政治现代化的基本途径。20多年来中国政治体制改革的持续发展,已使政治领域发生了显著变化,取得了丰硕的成果。现择其大端,分8个方面24项作粗略的归纳:

  (一)关于政党与政府的关系

  对政党、政府性质的准确认识 正确处理党政关系,必须首先区分党政的不同性质。政治体制改革以来,人们对党和政府的性质进行了深刻的探讨,达成了共识:党的性质在于,党是以夺取政权、巩固政权为目的的政治组织,党本身不是政权机关,它围绕政权问题展开活动;政府则是政权机关、国家机器,直接行使统治和管理权。在共产党居于执政党的地位、掌握了国家政权之后,如果党直接行使政权机关权力,实际上把党的性质等同于国家政权机关本身。这一方面使党陷于行政管理的琐碎事务之中,妨碍了对整个国家进行整体的领导;另一方面也导致政权机关的混乱,出现机构重叠、官僚主义的现象。在明确党政的不同性质后,我国解决了党政关系中党的权力过于集中的问题。

  党的领导内涵科学化 实行政治体制改革后,中国改变了党的一元化领导体制,即党无所不能、事无巨细地对一切进行领导的格局,对党的领导作出了科学定位:一是党的领导是最高层次的领导,是政治原则、政治方向和重大决策的领导;二是党向国家政权机关推荐重要干部,同时向国家机关中的党组委派干部,以实现党的领导;三是党通过自己的组织和党员,起先锋模范作用,做好人民群众的思想政治工作,教育和动员人民群众在国家政权机关的领导下进行社会主义建设;四是党要管党,对自己的干部和党员加强监督。这些关于党的领导的基本内涵规定,保证了政权机关在国家政治生活中的独立地位和自主性。

  党的领导制度规范化 十一届三中全会后,中共健全民主集中制,实行了集体接班、集体领导制度,彻底否定了个人接班、个人集权专断的错误做法。十一届五中全会成立的中央书记处,开创了新时期中共高层领导更迭的有序形式。党对各级党组织的工作制度,都作出了明确规定,建立了各级党的纪律检查委员会,保证了党的集体领导和决策科学化、管理监督民主化。

  政府行政职权得以加强 随着党组织不再干涉和包办具体行政事务, 从中央到地方“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统,管好政府职权范围的工作”(8), “凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论决定和发布文件,不再由党中央和各级地方党委发指示、作决定” (9),政府真正行使了行政职权。现在,我国的各级政府已成为行政管理的中心,建立了严格的行政管理规章制度,实行行政首长负责制。

  (二)关于政府与经济社会的关系

  对政企关系的全新调整 在传统社会主义的政企关系格局中,政府直接管理企业,以政代企成为普遍现象,企业不过是政府的附属物。新的政企关系确认,政府与企业必须分开,把企业推向市场,成为市场经济的主体;必须建立产权关系清晰、经营权责明确、实施科学管理的现代企业制度。政府不能干预企业内部的生产经营权,政府只是通过制定市场规则、税收制度等法定政策,从外部调控企业。对于国有企业来说,情况特殊一些,国家作为国有企业的出资者,享有出资额的收益权、重大决策权和选择管理者、对企业的资产和经营活动进行监管的权利。

  政府经济角色的正位 政府具有经济管理职能。在社会主义市场经济条件下,政府经济管理角色已被认定为,制定经济发展战略、宏观经济调控政策和解决“市场失灵”问题。制定经济发展战略和经济宏观调控政策,是社会主义国家经济职能的主要体现,除此外,政府要放弃微观经济管理方式。由于市场不能有效地解决公共物品和公共服务,政府还要承当提供公共物品和公共服务的责任。例如,由政府来举办公共工程,发展高速公路、电信网络等基础设施。

  政府社会角色的正位 政府具有社会管理职能。在社会主义市场经济条件下,政府的社会管理职能有待进一步加强,(点击此处阅读下一页)

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