孙立平 郭于华:“软硬兼施”:正式权力非正式运作的过程分析[1]

——华北B镇收粮的个案研究
选择字号:   本文共阅读 12826 次 更新时间:2007-11-20 00:51:49

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  内容提要:本文以华北地区一个镇定购粮的征收为例,分析了在正式行政权力运作的过程中,权力的行使者如何以及为何将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念引入正式行政权力行使的过程之中的。这一正式权力非正式运作的权力实践表现了国家权力技术的特点和复杂过程,也展示了国家与乡村社会边界的模糊性与相互交织,从而提供了认识国家与社会关系复杂性的动态视角。

  

  一、收粮----基层政府最棘手的工作之一

  

  丙子年农历六月间,一个溽暑闷热的时节,我们来到曾经多次光顾的B镇政府大院。与往常人来人往而又井井有条的办公气氛不同,整个办公大楼显得空空荡荡,悄无人声。原来上至书记、镇长,下至普通干部,所有的人倾巢出动,都到各村收粮去了,只留下一个办公室的小青年值班。其实,这种状况并非B镇所独有,在每年的夏粮和秋粮征收时,全国许多地方的乡镇,都是这种情形。

  基层政府对于定购粮收购任务的全力以赴,使我们不难理解简·奥伊(Jean Oi)提出的一个观点:农村中的基本问题是农业收成的分割问题。就此而言, 农村中最基本的权力结构, 甚至农村中国家与社会的关系, 都是建立在农业收成分割这一问题的基础之上的(Oi,1989)。

  

  定购粮收购的制度背景

  

  上述定购粮收购的制度背景是:尽管市场取向的改革已经进行了二十年,但目前我国进入商品流通过程的粮食,大部分仍然不是通过市场进行交易的。相反,国家仍然在粮食的分割上起着重要的再分配者作用[2]。这个过程主要是通过一种我们称之为“强加型契约”的环节实现的。具体过程是,农民在与村签订土地承包协议的同时,必须签订一份“粮食订购合同”,即承诺按照国家规定的粮食价格(一般要远远低于市场价格),将一定数量的粮食卖给国家,这就是人们通常所说的“定购粮”。这个契约虽然是以“合同”的形式订立的,但作为签约一方的农民,却并不具有拒绝权和讨价还价权。如果农民拒绝签订合同,他不可能从其他的地方得到耕种的土地,这也就意味着他将失去最基本的生存条件。粮食的订购价格,在合同中并不出现,而是取决于征购时国家所定的价格,这个价格并不需要与粮食的出售者协商。而且,按照中央政府的规定,“粮食合同订购,既是经济合同,又是国家任务,是农民应尽的义务,必须保证完成”(王晓毅、朱成堡,1996)。

  与之相关的一个问题是,目前国家向农民抽取资源的方式主要是以非税的方式进行的。根据国家税法,农民向国家交纳的税收,主要是农业税。但农业税的数量并不大。除了农业税之外,农民向国家交纳的税目还包括农林特产税、耕地占用税和契税。但这三项税额更小,以我们调查的B镇为例,1995年一年农林特产税大约只有两万多元;耕地占用税在有的年份(即没有将耕地批为他用的年份)甚至是空白;而在1995年,全镇收到的契税只有1300多元(包括房屋买卖、出租、转让税)。可以说,在目前的中国社会,农民的税负是相当轻的。

  由于国家从农民那里得到的税收是极为有限的,便转而采取其他的形式向农民抽取资源。这主要包括下面的三种形式。一是以“强加型契约”收取的粮食。二是以统筹提留款形式向农民收取的费用。三是临时性的摊派款(包括劳务的形式)。对于后两种形式,我们在这里不进行讨论,我们的研究所关注的是第一个过程,即定购粮的收购过程。在我们所研究的B镇,1995年的定购任务是:小麦40万斤;玉米88万斤;花生16万斤;大豆6万斤;芝麻2000斤。此外还有议购任务(议购的价格高于订购价格,但略低于市场价格,而且也不强制征收),在当年,由于没有强制性,该镇的议购任务一斤都没完成。

  

  一项并非轻松的工作

  

  在签订“强加型契约”的过程中,农民虽然作出了按国家的要求“保质保量”完成粮食任务的承诺,但在合同签订之后,农民对交纳粮食的态度并不积极,甚至以种种理由少交或者不交粮食。这样就使得定购粮的征收过程成为一个异常艰难、需要有行政力量介入的过程。

  困难源自于国家的收购价与市场价之间存在巨大的差距。如1995年定购粮的价格(国标中等价)是:小麦0.53元/斤,差价(国家定价与市场价格之间的差距,下同)为0.25元/斤;玉米0.41元/斤,差价为0.65??元/斤;花生1.10元/斤,差价为0.60元/斤; 大豆0.95元/斤,差价为0.60元/斤;芝麻1.90元/斤,差价为0.60元/斤。这样巨大的差价的存在,是农民不情愿交售定购粮的客观基础。因为差价实际上就是农民在交售定购粮时所遭受的“损失”。在我们所研究的B镇,由于种种原因,农民往往不是以实物的形式,而是以交差价款的方式交纳的。如在1995年,该镇定购任务中,40万斤小麦定购任务有16万斤是以实物交纳的,有24万斤是以差价款的方式交纳的;玉米的相应数字是:实物32万斤,差价款56万斤;花生:实物只有几千斤,其余为差价款;大豆:实物只有几千斤,其余为差价款;芝麻:实物一斤没有,全部为差价款。由于巨额价格差距的存在,同时也由于有相当一部分定购粮任务是以现金而不是以实物的形式交纳的,定购粮的收购就成为一个更艰难的过程。事实上,如果没有国家权力在这个过程中的介入,定购粮的征收任务是无法完成的。

  这样一来,向农民征收定购粮,就成为农村基层政权和基层干部日常工作中最重要的内容之一。而且,无论是在传媒的报道上,还是来自乡村的种种传说中,这个过程都是一个充满着矛盾、冲突甚至大规模抗拒的过程。每年的夏秋之际,报纸上都有许多关于这个过程的报道。其中的一类报道,是披露在定购粮征购的时候,农村基层干部的“工作方法不当”的,如粗暴地拿走农民的财物、对农民施以刑罚,甚至逼死人命的事例也时有所闻。从这类报道中,人们不难理解到这个征购的过程是相当困难的。在一些地方,甚至出现了农民的暴力反抗。如有的地方曾经发生几千农民围攻乡镇政府或县政府的事件。

  为了确保定购粮征购任务的完成,B镇政府曾召开全体镇干部动员会,并下发文件,要求除了办公室人员(值班)外,全部下到各自所包的村子,督促定购粮的收购(事实上,根据我们后面所了解的情况,镇干部到各村后所起的作用往往并不只是督促,而是直接参与收粮过程,甚至是作为主要的征收人员进行工作。从中也可以看出这项工作的难度)。镇里为此所制定的奖惩措施是,在定购粮收购期间,停发所有下去收粮的镇干部的工资,什么时候完成征购任务,什么时候发给工资;对提前或是超额完成收购任务的干部,给予现金奖励。

  我们的调查也就从这里开始。下面所使用的资料,都来自于我们在B镇所进行的实地调查。在这个调查过程中,我们先后对参与这个过程的乡村两级干部进行了访谈,对辘村和许村两个村的收粮过程进行了参与观察。几个月之后,我们又再次来到B镇,对辘村的干部和村民进行了补充访谈。

  

  软与硬:正式权力行使的两种方式

  

  在人们一般的印象中,政府官员总是代表着庄重、威严甚至强迫。特别是在极权主义理论当中,更是将社会主义国家的官员描述成一个行使着无限的权威、惯于使用暴力手段的群体。当面对普通民众的时候,他们是高高在上的。训斥与强迫,是他们频繁使用的手段。从这种逻辑来推断,在如定购粮收购这类日常实践中,上述强硬的措施似乎已经足够他们用了,而且用起来似乎更省力更方便更有效。然而,我们发现,在收粮的实际过程中,官员们对正式权力资源的使用是相当慎重的,即他们很少使用正式规则所规定的程序和惩罚手段;相反却常常借助于有关权力的正式规则中所并不包括的非正式因素,运用日常生活中的“道理”和说服或强制方式,来极富“人情味”地使用这些权力。从中我们或许可以看到一种“正式权力的非正式行使过程”。也就是说,这种权力的行使在很大程度上并不是以有关权力的正式规则为基础,而常常是基于民间社会中的本土性资源。

  

  二、官员的两种形象和两套工作方式

  

  既然B镇的办公楼里已是人去楼空,我们干脆找到已经交往得惯熟的镇干部,跟随他们观察进村收粮的过程。我们发现,这一实际过程并不象人们想象的那样总是情势紧迫、剑拔弩张,而是大致表现为两种形式,一种是比较温和的、以劝服、鼓励为主的工作方式,时常在家常话的叙说中让农户自愿地把粮食交到粮站;另一种是双方发生比较明显的对峙、争辨,并在一定程度的强制手段下才把粮、款收上来,有时甚至需要使用一种旨在杀一儆百的“拔钉子户”的方式。我们可从以下具体的征收个案中观察镇干部、村干部和村民三方行动者之间复杂而微妙的行动方式和关系,并对收粮过程中权力的使用特点进行一些分析和概括。

  

  和言悦色的副镇长

  

  在我们到达B镇的第二天一早,全镇干部除了在各自所包的村中进行收粮工作外,还有两队人马,分别由镇长和副镇长Y带队,在两个定购粮任务差额较大的村庄突击进行工作。我们先是跟随副镇长Y一行来到许村,以参与观察的方式参加了该村的粮食征购过程。许村是在上一年由另外的一个乡合并过来的。当年“大秋”征收时正赶上撤乡并镇,村、乡干部前程未卜,因而“大秋”定购粮和议购粮基本没有征收。此去目的就是想将上一年的尾欠做一清理。按镇政府的规定,去年尾欠要在当天交齐,当年定购任务要在三天内交齐。镇干部与许村的村干部简单碰了一下头之后,就分为两组,从村庄中心分头向两边开始挨家挨户地进行收粮工作。

  我们跟随的一组由Y副镇长带领,还有一个年轻的镇干部和许村的一名支委兼会计参与其中,自东向西开始走家串户地收粮。观察Y副镇长在收粮过程中的言谈举止方式,可以让我们看到与人们通常想象所不同的另一种官员的形象或者说是一种非正式地行使权力的形象特征。在许村的半日中,每到一户,Y副镇长都是平易近人、笑容可掬,随随便便地脱鞋上炕,与村民拉着家常,或者逗弄着孩子。遇到没有什么抗拒就答应交粮的农户当然在笑语欢声一片祥和中就完成了任务;即使在遭遇一定的阻力时,Y副镇长也多是和言悦色地讲述道理,而且所言多非官员语言,而是老百姓熟悉的一些常情常理(讲理的具体案例可参见下文“情境的边界:扩大与缩小”一节)。在一户只有女主人带着小孩的家庭里,各种证件、票据都放在大小不等的瓶瓶罐罐里,而女主人不识字,也不知道家里重要的票证都放在哪。Y副长镇则不厌其烦地用一根筷子从各种形状不同的瓶子里掏出一卷卷票据,嘴里还念叨着:“这是彩色照片,这个不行;这是计划生育证,这是结婚证,不管用”;最后终于找出征收定购粮的票、本。经过核对对女主人说:“玉米278斤,这个够了,花生对了,黄豆差一斤,给你家的(指其丈夫)打电话,今年的任务赶快交去,去年带头今年还得带头”。

  从Y副镇长的言谈来看,除了讲道理、严格地把握对话说理的边界之外,还经常会有表扬、鼓励性的话语。有时是给对方戴高帽,诸如“你去年积极今年还应该积极”,“去年带头交粮今年还得带头”,“我知道你这人特别讲道理”等等;有时则是站在对方的立场替对方着想,如建议“连去年带今年的一次就交清了,跑一趟比跑两趟强,少耽误功夫”,“交玉米比交花生或交钱划算”等等。这样的工作方式虽然与人们想象中的官员工作方式相去甚远,但却常常是行之有效的。

  

  艰难的“拔钉子”过程

  

  上述和言悦色的征粮过程只是官员的一种形象,与之并存的还有另外一种多少带有暴力特征的强硬形象。经过在许村的半天工作,镇干部的两队人马在午饭时汇合了。L镇长所带领的一行人还在叙说着他们上午所经历的多少堪称惊心动魂的“拔钉子”过程。当我们提出下午跟随L镇长去看“拔钉子”时,他开始表示不同意:“有一家,刚一搬电视机,那个女的就死(昏)过去了。让你们看着这些还得了?”经过我们反复要求加之与L镇长多年的朋友关系,他终于同意让我们参与下午在辘村的“拔钉子”工作。

  所谓“拔钉子户”,是指对个别拒不交粮交钱的家户使用比较强硬的手段,如扣押其财物、牲畜等或拘留人员,迫使其如数交纳粮款的做法。当时的辘村是征粮任务差距较大的村子,值得注意的是,“拔钉子户”并不是在村民普遍完成了定购粮任务而只剩下少数的“钉子户”等待清理时所进行的,而是在征收工作全面铺开之前先“拔钉子”,这意味着“拔钉子”无疑是一种意在示范、威慑的权力技术。

  下午三时许,L镇长、一位副书记H、镇办公室的包村干部及派出所的警察和司机若干名来到辘村村主任家中,届时村干部七八人已经在那等候。(点击此处阅读下一页)

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