郑秉文:中国社保基金违规的制度分析与改革思路

选择字号:   本文共阅读 4485 次 更新时间:2007-10-22 05:44:25

进入专题: 社保基金  

郑秉文 (进入专栏)  

  

  〔内容摘要〕文章通过透视社保基金的不同违规情况,对中国社保制度存在的制度缺陷进行分析。文章认为,社保制度设计的不科学与存在的问题是导致社保基金违规的根本原因,主要表现为社保统筹层次太低,投资制度不合理,立法缺位等。目前中国社保基金面临的主要是管理风险和制度风险;风险控制的关键在于改革基本社保制度的大框架:一是要大幅调整和改造统账结合的制度结构,使之能够提高统筹层次;二是要尽快改革基金投资制度,以提高账户资金投资收益率;三是应该尽快立法,以规范社保制度运行管理成本及其机构运行的行为。

  〔关 键 词〕社保制度改革 社保资金投资 社保审计 资本市场

  

  中国社保资金违规日益成为全社会关注的一个焦点。然而,纵观发达经济体上百年的历史,即使在其社保制度“不成熟”的初期,或在其人均GDP也是只有几千美元的历史阶段,也鲜有如此震动全社会的社保资金违规的记录。

  2006年11月审计署对省级社保资金审计的结果显示,有71.35亿元社保资金违规;目前国家审计署已开始对县市级五项社保基金进行全面审计(2006年是对29个省本级和直辖市和5个计划单列市的养老、医疗和失业这三项基金审计) ,按预定计划,到2007年底之前即可完成;按照规律推测,这次审计结果肯定不比2006年的审计乐观,因为这次审计的对象比2006年的统筹层级还要低,审计的险种多,范围大。鉴于目前中国社保统筹主要以县市级统筹为主,这在相当程度上是决定这次审计结果不容乐观的一个基本根据,它带有相当的必然性。

  2006年上海社保案只是国家审计署对社保资金进行审计的导火索之一。本文试图通过对审计报告暴露的违规资金进行分门别类地分析,探寻其深层的制度根源,找出社保资金违规案的某种必然性,进而给出规避违规风险的制度改革思路。

  

  一、中国社保资金违规操作的主要类型

  

  “社保基金”这个概念从广义上讲即从“大社保”概念上看,可分为3个部分:一是指强制性的基本社会保险制度的五险资金,即养老、医疗、失业、工伤和生育保险资金,这是中国社保制度中的第一支柱,其投资限制非常严格,只能协议存款或购买国债。二是指第二支柱,即企业补充养老与补充医疗保险的资金,这是自愿型的保险计划,其投资限制较少,2004年劳动社会保障部两个《试行办法》发布之前基本没有什么限制,此后做了市场化信托制的规定。三是全国社保基金理事会管辖的3000亿元,它直属国务院,另有一整套资金融资渠道规则和市场投资规定,是战略储备资金,目前既没有支付的使命,又与社保制度运行没有任何关系,一般说的社保资金不将其包括在内。从狭义上讲,社保基金这个概念甚至也经常不包括企业年金,因为企业年金实行的也是完全市场化信托投资制度,基本属于私人部门的事情,并且规模较小,到2006年底为910亿元。

  从上面三部分资金的投资政策特点来看,“全国社保基金”和2004年以后第二支柱企业年金市场化投资的部分,面临的主要是市场风险和运行风险,而第一支柱“五险”资金面临的则主要是制度风险和管理风险。这是目前第一支柱社保五险资金与前者相比在风险管理中存在的主要区别。随着社保资金规模的不断扩大,在监督资源既定和其他条件不变的情况下,由于资金规模的扩大,原本潜在的矛盾和问题逐渐显性化并尖锐起来,于是,违规现象便逐渐由或然趋向于必然。

  审计结果显示 ,违规金额总计71.35亿元,可分为五大类:一是“没有实行专户管理”的违规资金27.13亿(其中含3.76亿元属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户),占38.02%;二是“违规投资”占27.32%,19.49亿(对外投资11.48亿元、委托金融机构贷款未收回1.89亿元、经商办企业0.68亿元、委托金融机构贷款和对外投资等5.44亿元);三是用于弥补支付缺口16.69亿元,占23.39%;四是用于构建办公用房和弥补行政经费(含违规担保和其他房产与职工宿舍)6.5%,为4.64亿元;上述四类占了违规总额的95.23%;五是由于管理混乱和账目不全等原因造成的损失,这些涉嫌刑事犯罪的不到5%,请见表1。

  

  上述审计结果具有相当的代表性和典型性,它至少给出两点重要结论:第一,从违规资金比例中看出,地方政府既是风险管理的主体,又是风险的主要源头,这是一个不争的事实:前四类违规均属地方政府行为,它竟占违规资金总量的95%左右,而涉及到管理不规范、主要由管理水平和工作态度等非制度性因素导致的违规数量则大约只有5%左右;第二,审计报告将1999年作为一个界限,在此之前发生的违规问题金额23.47亿元,占33%,在此之后是47.88亿元,占67%。这个界限划定的意义在于:1999年以前的违规资金如果主要被看作做是历史的遗留问题的话,2000年之后出现的违规主要是制度缺陷造成的,因为在1999年之前,社保基金财务会计制度尚不健全,一些地方政府出于保险基金保值增值的需要,委托理财和投资现象比较严重,挤占挪用基金的违规很多,导致基金至今不能收回。

  这两点结论性总结是非常重要的,它是对当前社保资金安全性风险的深层制度源头的一个概括和映射:当前中国社保资金的主要风险来自于制度设计的不合理,存在许多难以克服的障碍和弊病,由此导致了众多地方政府的道德风险,进而导致社保资金安全性威胁与丑闻几乎成为一个“制度伴随物”。中国社保制度设计本身存在一些“内生性制度缺陷”,如果将之与国外社保制度比较就会发现,这些内生性缺陷是导致违规的主要制度根源,带有一定的必然性。

  

  二、中国社保资金违规的若干制度原因

  

  在上述五类违规表现中,前四类属于制度设计不合理而导致的违规现象,第五类属于管理水平或由于制度漏洞而导致的利益输送和腐败性质的违规。

  1,社保统筹层次太低

  中国社保“五险”均以地方统筹为主,养老和医疗等主要险种以县级统筹为主(养老和医保的个人账户资金除外)。早在1991年国务院颁发的33号文《关于企业职工养老保险制度改革的决定》就已提出,“要积极创造条件,由目前的市县级统筹逐步过渡到省级统筹”,然而,16年过去了,统筹水平纹丝未动,仍停留在县市级水平上;虽然我们早就认识到了提高统筹水平的重要性,并在此后几乎所有国务院和部委级别文件中都每每提出要将县市级水平提高到省级,但是,在为之奋斗了16年之后我们发现,统筹水平还是没有什么起色。

  县级统筹意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是多达两千多个县市地方政府,意味着两千多个统筹单位可以将社保资金画地为牢,各自为战;情况更为严峻的是,每个统筹单位里在资金流上是五险资金自我封闭和独立运行,在行政管理上归属不同的“中心”或“处”管理,就是说在“块块”为基础的县级统筹里又出现了好几个险种为基础的“条条”,如果再加上农村的合作医疗和养老资金的独立行政管理,每个“块块”里(统筹单位)又存在着多个险种的“条条”潜在“风险点”,于是从全国来看,社保资金潜在的“风险点”多达上万个。审计结果表明,仅“没有实行专户管理”违规资金总额就达38.02%,这是统筹层次低导致的最典型的违规现象,是条块交错的分散化和碎片化管理的直接结果。

  地方政府作为违规主体意味着,绝大部分违纪违规的决定都是由当地政府做出,或是挪用于扶持困难企业,或是发放各种生活补助,或是直接用于生产投资等,他们作为基金监管的地方行政部门,既是社保制度运行的执行主体,又是资金风险的主要源头,于是,在横向上2000多个统筹单位存在着上万个风险点,在纵向上全国社保资金的监管层次多达4个:在县市级统筹中(这里的“市”主要是指县级市),真正实现地级市统筹的是少数,比如江苏省徐州市直属5区形成市本级,其所辖的6县(市)成为6个统筹单位,于是便存在7个统筹单位 。这样,中国目前社保资金的纵向管理层级实际形成了中央、省、市地、县市这样一个4层级结构,在中央监管部门对2000多个统筹单位的监管跨度里,中间隔着省和市地两级政府。

  这种纵向“4层级隔级监管”和横向“碎片化管理体制”现状造成的后果主要有两个:一是纵向上信息传递严重损失,监管力度和效果递减,中央对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无管辖权,对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓,无从下手,无能为力。例如,“没有实行专户管理”之所以占违规资金总额的1/3强,大多就是因为地方政府多家银行多头开户造成的。二是横向上形成的上万个“碎片”必将导致地方政府干预权力的绝对化、隐蔽化和政治化,在GDP至高无上的环境下,地方政府对其使用管理的目标就会与中央政府的总目标发生冲突,产生背离,他们便会采取各种办法予以变通,千方百计突破限制,以确保地方政府的经济目标和政治目的。

  统筹层次低意味着社保资金在使用调剂上呈地方割据状态,如果再加上社保资金征缴体制的二元结构和“条块交织”,其形势更为复杂 ;这既是统筹层次低的一个表现,也是制度设计上的又一个“内生性缺陷”。中国社保费征缴主体一分为二的现状在一定程度上导致资金的归集、上解、管理、支付等诸多环节上出现问题,甚至相互扯皮,责任不清,衔接不畅,审计结果指出的16.20亿社保费“代征机构未按规定时间将其转入专户”基本就属于这种情况。上海社保案以后,进入资金专户已引起各级政府的高度重视,专户管理已成为一个政治要求,但实际控制权还是在县市级地方政府手里,风险根源在制度设计上依然存在。

  从世界范围看,无论是县级统筹水平的“块块管理”,还是社保费征缴的“二元体制”,这在全世界一百多个国家社保制度中几乎是绝无仅有的特例:全国统筹和专户管理与征缴一元化体制是任何国家和任何社保模式(只有少数几个国家与一般税收混合管理)运行的一个“通则”;在全国统筹下,社保资金由中央政府统收统支,资金集中在中央政府的一个专户里;一个专户与一支笔管理收支是全国统筹的基本特点。在中国,即使在已完成试点的东北三省 ,也没有实现真正意义上的省级统筹,省里只具有一定的调剂权,统筹基金实际还是由市县级政府掌握。当然,在违规动用的投资中,也有许多情况是为了提高社保基金保值增值的能力,为了提高资金的使用效率和收益率,在主观上,其动机是良好的。

  社保制度统筹层次低还是影响社会和谐与社会稳定的最大障碍(比如劳动人口异地转移接续关系非常困难,退休人口异地享受养老医疗待遇成为不可能,地区间行业间的待遇差距十分明显,甚至已成为近几年来“两会代表”激烈抨击的一个重点),也是难以完成十六届六中全会提出的到2020年基本建立覆盖城乡社保体系的最大障碍(农民工等弱势群体参保意愿不强并且退保严重,制度覆盖面难以扩大到农村,对全社会的减困贡献率较低) 。

  2,投资制度不合理

  1996年4月12日国务院办公厅颁发的《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》(国办发明电[1996]6号)明文规定,“社会保险基金结余主要用于购买国家债券,购买国家债券后仍有结余的应按规定存入银行账户,不得用于其他任何形式的投资。”在此之前,《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号)和财政部、劳动部《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》([1994]财社字第59号)也都曾做出类似的规定。但十几年过去了,覆盖面、资金规模、市场环境和银行流动性等内、外部条件均已发生重大变化,这样的投资规定和回报率早已不适应社保制度的要求,协议存款和购买国债的投资限制存在两个重大问题:一是收益率太低(仅有2-3%左右),严重地抑制了增值的本性,降低了参保人的替代率,影响了“门外”就业人员参保的积极性,限制了社保扩大覆盖面工作的有效性。二是这两条投资渠道收益率低,而且非常不畅通,在操作上困难重重,没有制度保障,难以实现,尤其在银行流动性过剩的情况下。

  “违规投资”在审计结果中之所以位居第二,达27.32%,投资制度不合理无疑是重要原因之一。按目前的投资规定,统筹资金和账户资金不加区分地统统被限制在协议存款和购买国债这两个渠道里,这种统筹资金和账户资金采取“统账合一”的投资规定,是对做实账户为特征的积累制社保制度的严峻挑战,(点击此处阅读下一页)

进入 郑秉文 的专栏     进入专题: 社保基金  

本文责编:zhangchao
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 社会学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/16266.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网