王建:借鉴美日经验 中国2030计划建20个大都市圈

选择字号:   本文共阅读 4507 次 更新时间:2007-10-10 16:30:30

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王建 (进入专栏)  

  

  今年初以来,食品价格上涨推动总体物价水平上涨强劲,而在投资继续大幅度上涨的同时,沿海地区的投资增长率却明显低于全国水平,这些都反映出中国经济增长中的土地短缺矛盾已日渐突出。

  自进入新世纪以来,中国的铁路平均运距不断缩短,而公路平均运距却不断延长,与此同时,各种区域城市联盟不断涌现,说明中国的经济增长在目前已具有向各区域经济增长集聚的趋势。伴随着这些现象同时出现的,是最近五年中国城市化进程的加快,以及百万人口以上的大城市不断增多。怎样认识这些现象背后推动力量,制定出符合中国国情和市场发展要求的中国空间结构战略,已经迫在眉睫了。

  

  以大都市圈作为中国空间结构调整方向的道理

  

  2005年,中国城市人口(为非农人口)为3.58亿人,当年城市建成区面积为3.25万平方公里,城市人口人均占地水平为91平方米。按城市建成区人均占地与城市间交通网络人均占地大体为6:4的比例计算,交通人均占地为61平方米,则2005年城市人口人均占地为152平方米。

  到2030年中国将到达人口高峰,亦将基本上完成工业化,按人口15亿和80%的城市化率计算,将比目前新增约8.5亿城市人口,如果按2005年的平均城市化占地水平计算,将需继续占用1.9亿亩耕地。

  东亚地区日、韩等经济体在完成工业化的时候,人均粮食占有量都在500公斤左右。若也按这个水平计算,到2030年中国需要消费的粮食总量是 7.5亿吨。由于中国是人口大国,不可能像日、韩那样基本依靠国外农产品供给,可设想届时中国的粮食进口总量为1亿吨,即已进口了目前国际粮食贸易总量的一半,则国内还必须生产6.5亿吨,如果耕地继续占用4亿亩,生产这么多粮食是根本不可能的。假设2030年中国的耕地为18亿亩,其中75%的面积生产粮食,则亩均产出水平必须上升到482公斤才能保7亿吨粮食。这就要求单产水平要从1998年的粮食单产高峰亩均390公斤,增加92公斤。改革开放25 年中,中国的粮食亩均产出水平增加了110公斤,要求未来25年再增加92公斤有一定可能性。

  以保住18亿亩耕地为前提条件,在到2030年前的未来23年中国就只有2700万亩耕地可以占用,即还可新增1.8万平方公里建设占地。其中城市建成区约可占用1.1万平方公里,交通建设占地可占用0.7万平方公里,这样就大体给出了中国在未来23年城市化发展的基本空间。如果未来23年还要有8.5亿人口要转移到城市,则新增城市人口的人均占地就只有21平方米,只是2005年城市人口人均占地水平的14%。所以在未来23年,中国将面临工业化、城市化占地只能增加55%,而城市人口却要增加2.5倍,如果不找到一条在不多占用耕地的基础上实现工业化、城市化的道路,中国的现代化进程必然面临因土地瓶颈而停滞的前景。

  中国的流通费用比重比发达国家要高出十多个百分点,其原因是运量过大、运距过长。都处在1.4万亿美元GDP的时候,日本的全部货运量为中国的 38%,货运周转量还不到中国的9%。中国运量过大主要是因为采取了全国分工式的空间结构,大量产品必须从南到北、从东到西运输。中国省间交流主要是通过铁路,而铁路货运周转量在全部货运量中超过50%。在国内铁路货运量中,1994年省间交流量占61.2%,2000年为65.5%,2002年为 67.3%,说明这种全国分工的空间结构仍在发展。1996~2003年,中国人均道路占地的增速为5.6%,比人均城市占地的增速高一倍,按这个速度发展,仅道路增加到2030年就须占用3.5亿亩耕地。

  由于中国工业化的快速推进,进出口都大量增加,已引起贸易条件恶化趋势。中国未来土地和劳动力价格都将上涨,贸易条件会更加不利。从目前看,中国唯一没有释放的经济效益是通过企业集聚所释放的规模经济效益,但企业应在什么地方集聚却缺乏方向。

  

  土地短缺矛盾日渐突出

  

  自2006年四季度以来,中国的消费物价指数再次出现较强劲上升势头,到今年7月同比已上升到5.6%,为此政府从年初以来,一直在采取紧缩需求和稳定物价的各种调控措施。

  本轮物价上涨,带有明显的结构性通胀特征,即是由食品价格上涨推动了整体物价上涨。从7月份的消费物价结构看,食品价格上涨了15.4%,而非食品价格仅上涨了0.9%,按照一般的通胀理论标准来衡量,非食品价格实际是处在通缩状态。然而奇怪的是,食品价格的上涨是出现在中国粮食连续三年丰收的背景下,而自新中国成立以来,粮食连续三年丰收,在这次以前只出现过两次。

  

   根本问题在于,中国近三年虽然粮食连年丰收,但仍低于1998年的最高峰,但自1998年以来,中国的人口已经增加了8000万人,而且由于人均收入水平提高,对食品消费的绝对水平也显著上升了,这样就拉开了食品供求差距,导致在粮食丰收的背景下消费物价仍然会强劲上扬。

  在制定“十一五”规划的时候,曾经把耕地指标定在守住18亿亩,但根据当前的食品供求形势,为了稳定粮食生产,中央最近已经决定要把保有18亿亩耕地这个指标延展到2020年,由于到2030年中国才会达到人口最高峰,所以除非粮食生产在技术上能取得重大突破,这个指标恐怕要坚持到2030年。即便计算到2020年,包括今年在内,未来14年可以动用的建设占用耕地也只有2700万亩,平均到每年只有不到200万亩,如果18亿亩耕地必须要守到 2030年,则每年能够占用的耕地就只有100万亩出头了。如果是这样,平均到每个省市能够得到的年均占地指标,就只有3~5万亩了。

  经济增长是生产力的提高,而在构成生产力的三大要素中,土地是重要的生产要素,因为每个新项目的建设,都必须占有一定的空间才行。但是未来首先保住吃饭,未来的新增建设用地空间就必然会被大大压缩,但是中国的工业化进行到今天的阶段,还远没有达到完成的时候,例如目前的城市人口按非农人口计算,还只有4亿,如果到2030年中国人口上升到15亿,其中又有80%是城市人口这个实现工业化、城市化的一般国际标准计算,那就还得有近9亿人要进城,如此,未来在解决15亿人口的吃饭问题与全部实现中国的工业化这两个基本发展目标之间,就会产生日益激烈的矛盾冲突。

  这个冲突在目前就已经很明显了。例如从今年前7个月的城镇投资看,全国平均增长率为26.6%,但沿海地区只有22.3%,其中浙江只有8.7%,而宁波市只有3.2%。沿海地区投资增长率在改革开放以来,始终是走在全国前面,目前的增长率下降,主要原因就是过去因经济发展快而占地过多,目前在许多省市耕地占用都已经碰到了基本农田保护地的“红线”,因此已经无地可占了。

  因此,怎样解决中国工业化过程中的土地要素供应稀缺问题,已经成了目前乃至未来长期内最为重要的事情,这个问题解决得不好,不仅中国的工业化、城市化与现代化的任务难以顺利完成,由食品涨价所带动的整体物价上涨,也会成为一个长期趋势。所以我们必须认真研究找到解决这个矛盾的出路。

  我在国家制定“九五”计划时,曾经负责研究有关中国空间结构的背景研究课题,在那份研究报告中曾提出了到2010年在中国建设“九大都市圈”的设想。2004年我又承接了国家发改委“十一五”规划中有关区域规划的课题,延续“九五”计划时期的研究成果,我和课题组成员又提出了到2030年建设“20大都市圈”的设想,我们在研究报告中提出,只有走建设大都市圈的道路,才是在中国有限耕地资源的基础上,既保吃饭,又保实现工业化的根本出路。下面我说说提出这个思路的理由。

  

  到2030年建立20个大都市圈的设想

  

  由中国地形地貌决定,中国在未来建立的都市圈必须主要在东、中平原地带,可以建20个。

  每个都市圈可容纳5千万城市人口,每个都市圈以120公里为半径,覆盖4~5万平方公里。中国未来的人口和经济也可能都在这些区域内集中。

  由于目前区域间的经济发展差距,都市圈形成的时间是不同的,我们把人口3千万、GDP产出8千亿元的都市圈称为“发展型”都市圈,人口5千万、 GDP产出4.5万亿元(按到2030年GDP年均增速8.5%,都市圈人口占全国城市人口2/3,GDP占80%计算)的都市圈称为“成熟型”都市圈,这样就可以排出20个大都市圈的发育时间表。

  如果未来人均城市化占地为42平方米,则2030年12亿城市人口的城市占地可为25平方米,道路占地为17平方米,即基本保持在目前城市与道路占地的比例。但由于可用土地空间极为有限,在20个大都市圈内每平方公里城市人口的密度将高达2.4万人,是目前城市人口密度的一倍以上。

  这些占地面积还要在都市圈内的各等级城市间分配,因为每个都市圈都是有十几个百万以上人口的城市构成的城市群。20个大都市圈可规划成358个城市,其中1500万人口的城市11个,1000万人口18个,800万人口1个,500万人口36个,300万人口88个,100万人口204个。一般来说,越大的城市土地利用越集约,土地占用就少一些。

  在各国工业化过程中,制造产业的结构变动有共同规律,我们采用发达国家1997年平均的制造业结构作参照,对比目前20个大都市圈所在区域的产业结构现状,就可以大致计算出各都市圈未来的产业结构变动情况,并可为每个都市圈中各个城市的产业进行定位。

  由于每个都市圈目前的人口基数与未来的增长前景不同,有些都市圈虽然城市人口增长到5千万人,仍不能按80%的城市化率全部吸纳新增城市人口,因此在各都市圈之间存在着人口流动情况,这种情况也存在与都市圈于非都市圈之间,人口的基本流向是人口从西南方向流出,向东北方向流入。

  

  都市圈战略的实证与理论分析

  

  工业与城市都要占用平地,以人均平原面积比较,中国与东亚地区各经济体类似而与美欧完全不同。日本以人均只相当于美国3%的平原面积也完成了工业化,说明平原面积稀缺不是工业化的障碍,但却必须采取不同的空间结构模式。美日比较,最大的不同是美国采取了全国式分工结构,而日本是都市圈结构,其次是日本的大城市明显高出美国。日本都市圈结构的特点是每个都市圈都集中了3千万左右人口,都有一套相对完整的产业体系,都市圈内部的人口需求基本上可以吸纳掉都市圈内制造业的全部产出,因此日本三大都市圈之间的经济交流很少,1979年只占全部货运量的1.5%。由于绝大部分产品都是在都市圈内部运输,因此1980年日本全部货物的平均运距只有73公里,全部货运周转量只有5千万吨公里。由于大城市化和都市圈化这两个因素,使日本在工业与城市发展中可以大大提高土地使用的集约化程度。

  中国的人均平原面积虽略高于日本,但是由于农业不能依靠国外,因此工业化和城市化对土地的使用必须比日本更集约。1990年代初期,日本的人均城市和道路占地约为160平方米,中国到2030年按12亿城市人口和5万平方公里城市化可占用空间计算,人均只有42平方米,所以中国更必须走人口和经济都向大都市圈集中的道路。

  日本在战后多次国土规划中始终是采取反对都市圈政策,因此日本虽有都市圈概念却没有都市圈理论。西方经济学以美欧的经济发展实际为研究对象,而美欧都是平原面积广阔的地形,没有出现过都市圈,也就没有相应的理论,中国如果把都市圈作为调整空间结构的重大战略,则须对这个战略作出理论解释。

  西方经济学早就注意到规模经济问题,并概括出规模经济的三个层次,即企业、产业和城市的规模经济,但都是从供给角度进行研究。实现三个层次规模经济的好处主要是由于产出规模扩大可以摊低固定成本,产生报酬递增现象,但若本地市场需求有限,供给规模扩大必然带来外运量增加和运费支出,当单位产品运费增加等于单位产品固定费用下降的时候,报酬递增就会转为报酬递减,供给规模的扩大也就到了边界,因此克鲁格曼等人提出的“新贸易理论”中,所谓产业规模可以无限扩大和报酬递增可以无限增加的假设是不对的。西方经济学长期以来以劳动时间为价值形成的单一基础,但由于时空不可分,在价值形成过程中实际也有 “劳动空间”消耗,只有当劳动时间与劳动空间消耗同时最低时,价值才能实现最大化。

  这样就提出了规模经济的第四个层次,即都市圈层次。由于都市圈经济是在最小空间范围内实现供给规模与需求规模的对称,(点击此处阅读下一页)

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