熊万胜:人民公社体制是如何消亡的

选择字号:   本文共阅读 2710 次 更新时间:2007-09-26 09:14:22

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熊万胜  

  

  人民公社体制诞生于1958年,在1962年形成“三级所有,队为基础”体制,从此稳定了近20年。1983年10月发出的“中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知”及其贯彻,撤销了人民公社的建制,但这远不等于人民公社体制的真正消亡。人民公社是个庞大和复杂的制度—功能的集成,它的消亡要比建制撤销迟缓的多。在人民公社诞生50周年之际,我们很有必要认真反思:人民公社体制究竟是如何消亡的,它的消亡对于今天选择和重建农民合作体系有什么启示。

  

  一、消亡过程的三个阶段

  

  人民公社体制是在乡镇这个层次及其内部实行社会国家化、经济计划化和公共事业合作化的产物,所以是多种制度—功能的集成。仅仅从它承担的社会管理与经济发展的制度—功能来说,至少包含了生产合作、供销合作、信用合作、医疗合作、教育合作、基础设施建设合作、社队企业、农产品购销、农机服务、农技服务、乡村干部对农民经营决策活动的行政干预、治安管理等等。我们可以把人民公社所集成的制度—功能划分为三个大类。第一,是横向一体化的合作制度—功能,这就是“三级所有,队为基础”的集体化生产经营体制。首先是指以土地集中为基础,集体安排生产经营为内容的生产合作,其次也包括了公社和大队干部对下级生产经营单位的干预和资源的调配。再次是社队企业和后来的乡镇集体企业。第二,纵向一体化的合作制度—功能,这是那些涉及到城乡连接的组织,比如供销社、信用社等,有的地方也包括农技和农机。第三,就是通过农民合作承担社队内部公共物品供给的制度—功能,比如医疗、教育、基础设施建设、治安等。前两类制度—功能集成促成了农村经济管理的计划化,后一类制度—功能集成努力以农民合作的方式供应乡村公共物品,也就是所谓的“农民的事情农民自己办”。

  人民公社体制的消亡,不只是人民公社之名的撤改,必须也是人民公社之实的消亡。不只是承担某种功能的机构组织的消亡,在最彻底的意义上,还应表现为功能本身的消亡[1]。也就是说在人民公社范围内,承担特定功能的原制度化组织已经消失,并且没有出现新的替代性制度化组织。所以,研究人民公社体制的消亡,也就是研究原来人民公社体制的功能在人民公社之后是如何被延续、替代或者被放弃的。我们可以把这个过程划分为三个阶段。需要说明的是,由于国情的复杂性,以下的分析不适合西部的高原和草原地带,也不适合城市的郊区,主要适合中部地区[2]。

  第一个阶段是人民公社的制度解体阶段,从人民公社的政社合一过渡到乡镇政府的党政、政社分开。人民公社的建制被撤销,这个体制作为一个整体被分解了,逐渐各自弱化。这主要是指,分户经营使得“队为基础”的生产合作制度趋于解散,横向一体化合作的瘫痪促动了纵向一体化合作的解体。供销社、合作社等制度开始非官营化改革,统购统销体制开始解体,形成农产品的价格双轨制并保持稳定。农业经济职能的主要内涵从“管理”变为“改革”;但乡村内部公共物品的生产仍然比较有效地保持了自力更生的特点。粮食生产连年增长。从老百姓的感受来说,这段时间政策不断放宽,政府对自己的生产经营干预的少,基本是个休养生息的状态。在时间上,这个过程主要发生于1978年到80年代中期。

  第二个阶段是人民公社功能的政府替代阶段,乡镇政府以形式上的党政架构,履行实质上的政经合一的功能。从功能上来说,政府农业经济职能的重心从“改革”变为“发展”。从1985年开始,粮食连年减产,引起各界高度重视,对农民的休养生息政策也趋于结束。迫于压力型政体的驱使,顺乎农业经济本身属性的要求,乡镇层次控制和引导农村经济发展的能力不得不复活和强化。但从制度上来说,原公社(乡镇)层次主导农村事务的制度依托仍然不断瓦解:横向一体化组织加速虚化,纵向一体化组织曲折地走向市场化。结果是原有的功能试图复辟,原有的制度努力革命。使乡镇层次无人民公社之权,而有其责,无政社合一之制度,却有政经合一之功能。乡镇政府所以能够在一定程度上承担起政经合一的功能,与乡镇企业的兴起扩展了乡镇财源是分不开的。反过来,一旦中部地区乡镇企业在90年代后期衰落和转制,乡镇政府的运行就陷入困境。同时,由于政府的膨胀和部分干部的腐败等因素,在乡镇范围内以自力更生的方式维持社会公共事业的能力不断下降。农村社会矛盾迅速激化,乡村干部和基层政府的社会形象跌到历史的新低点。这主要是发生在上世纪80年代中期到90年代末。

  第三个阶段是人民公社的功能消亡阶段,从乡镇政府的政经合一到以县为主的时期。1998年的十五届三中全会坚定了改革的决心,明确了农业产业化和市场化的思路,一个新阶段开始了。如果说第二阶段的开启主要缘于农业的连年减产,那么第三阶段的开启就主要是基于农村社会矛盾的激化。同时工农关系、城乡关系、科技水平也发生了深刻的变化,为农村发展走出新路创造了外部条件。非农就业成为农民增收的主渠道,生产服务环节普遍地市场化了,中央决心将粮食购销体制彻底市场化。市场化的“公司加农户”和专业合作经济组织先后兴起,取代了区域性的综合经济组织。2000年开始税费改革的试点,随后甚至推行了乡村合并,逐步终结了乡镇政府以行政手段干预农业生产的动力和能力。与此同时,中央开始实施以工补农的战略。在上级财政转移支付的支撑下,县级政权加速财权和事权的集中,传统的公共物品自我供给机制让位于以县为主的体系。人民公社体制的三大制度—功能体系:横向一体化、纵向一体化和社队内部公共物品的自给自足,分别以不同的方式基本终结。2003年中央连续召开了两个中央农村工作会议,反思过去,指引未来。此后,每年发出一个中央一号文件指导农业发展,到2006年提出了建设社会主义新农村的全面部署,意味着中央思路的定型。国家开始尝试以全新的方式,更高的层级来推动农村发展。这主要是发生在上世纪90年代末到2006年之间。

  其实,人民公社曾经承担的基本功能需求始终没有消失,因为促使成立人民公社体制的小农经济格局并没有根本改变,但这些功能的实现方式市场化或者非乡镇化了,正是在这个意义上,我们说,以乡镇为依托的人民公社体制无可救药地消亡了,以县为主建设社会主义新农村的时代正在到来。

  

  二、人民公社的制度解体阶段(1978-上世纪80年代中期)

  

  在这个阶段,经历了从人民公社的政社合一,到乡镇政府的党政、政社分开。其基本内容是横向一体化制度的解体,进而导致了纵向一体化合作制度的解体。对这个阶段的分析,有一个核心问题是:农业生产责任制的推行,实现了分户经营,意味着最基层的横向一体化经营制度的解体,可是这为什么要继以纵向一体化合作制度的被抛弃?或者更明确地问:分户经营为什么就不能和供销、信用等高度一体化的体系结合起来,建立类似日本韩国那种综合农协体系呢?

  当小农大国的核心地带长期僵化之后,它的边缘部分再次发起了自我解放的变革。这种农民的自我解放一定就是从最基层组织——生产队——开始的。三级所有,队为基础,生产队是人民公社体制的根基。它的解体在最初阶段有两个基本内涵。一是生产合作的瓦解,主要指责任到户,不需要大呼隆搞集体出工了,不拿工分了。二是生产队作为最基层社会管理组织的制度—功能的瓦解。原有生产队内部有很多干部和组织,现在都撤销了,基本只保留一个村民组长。有的组有妇女代表。[3]只是在少数西部省份在人民公社后仍然在原村民组层次上建立了最基层的社会管理组织。人民公社体制的消亡正是从生产队的虚化开始的,问题是最基层横向一体化合作的解体为什么会促动纵向一体化合作制度的解体。

  以下,我们以供销合作社的早期改革过程为例来说明这个问题。供销社曾经是连接城乡经济的主渠道,被称为第二商业部,具有高度的行政化色彩,是人民公社体系下核心的纵向一体化合作组织。但改革开放以来,中央要求供销社必须从“官营”转为“民营”。用供销社系统自己的话语来说,“从1982-1988年,供销社恢复了‘三性’(群众性、民主性、灵活性)”[4]。

  农村的生产责任制在改革初期对生产力的明显促进,这个现象本身也使上上下下相信这应该成为改革的突破口。生产责任制成为农村改革的基准,此后的改革都要与此配套,不适应的都必须改掉。首当其冲就是流通流域的问题。流通问题的提出,有一个深层次的原因,那就是:“根据目前国家财力状况,今后一个时期农副产品收购价格必须采取基本稳定的方针。增加农民的收入,不能指望提高收购价格或降低收购基数,而只能主要依靠发展商品生产,实现多产畅销。”[5]1981年全国农村工作会议上的这个表述十分重要,它表明,面对农村联产承包制的重大发展和城市经济的低效,国家上层认为暂不能够放弃工农业的剪刀差,以及对农产品的统购统销。一方面不能减少对农村的索取,另一方面又希望实现农民增收,如何解决这个两难呢?那就要实现农产品的多产畅销。为了多产需要搞好农田基本建设,发展科技教育,发展多种经营;为了畅销,就必须改革和打通流通环节。所以:“最不适应的一个是科技和教育的问题,一个是流通环节的问题,流通环节的问题当前尤为突出。”[6]刚好城市普遍存在物资的短缺,如果打通了流通环节,农民能把增产的东西卖掉,不就增收了吗?只要疏通流通环节,增产必定增收,这在当时几乎成为一个政治常识。必须改革流通体制,很快就成为改革家的共识。万里同志在1982年11月分析到:“农村实行联产承包制解决了生产和分配的问题,但还没有解决流通的问题。现在情况是,农村的商品生产蓬勃地发展起来了,可是流通环节却还没有能够适应这种发展,许多农副土特产品不能运销出来,造成产地积压,销地缺货,鲜活产品烂掉不少。这已经成为一个突出的矛盾,成为一个迫切需要解决的问题”。[7]

  可是,流通不畅涉及到方方面面,具体的改革措施却是直指供销合作社,在供销合作社系统中,又是直指基层供销合作社。这又如何理解呢?简要地说,这是因为供销合作社在人民公社时代绩效不足,在人民公社的改革阶段弊端突出。国家对农村的经济需求主要是两方面:工农业剪刀差与直接的农副产品索取。前者是主要的,是国家最主要的宏观利益所在。可是这主要是通过控制价格而不是购销主体来实现的。后者的主要内容是粮食,国家需要控制粮食生产保证粮食安全。可是这种最重要的农产品并不是由供销合作社控制的,供销社主要收购派购物资。所以,在整个计划经济的供销体系中,供销社的功能局限于成为农村的国营商店和次要的收购站。在改革过程中,国家指望它能在为农民的多种经营上做出贡献,可是,供销系统的干部根本就没有学会与重获自由的农民打交道,反而无师自通地在准市场环境中大捞部门利益或维护地方利益。被中央上层痛斥:“当前存在的一个突出问题是,一方面农村商业不适应发展商品经济的需要,…一方面也存在着一些单位抬价抢购紧缺商品,冲击国家计划的情况”。[8]而且它有“官商作风、机关作风、服务态度不好等,群众意见很大,要努力改进。”[9]包括供销社在内的农资部门自己服务不到位,却又垄断了农村流通体系,不可避免地成为了改革力量的众矢之的。农村流通体制的放开首先就是从那些派购物资和日用生活品的购销放开开始的,这正是供销社原有的垄断范围。改革的出路自然就是要打破垄断,“自己办不了的,要有领导地放手让农民去办。”[10]供销社的领导虽有心博弈,但根本不堪一击。[11]

  供销社系统的整治看上去是不可避免的,但是,国家为供销合作社开出的药方却是令人惊异的。因为,它要求供销社恢复合作商业的性质,“真正办成集体所有的合作商业”。这种理想状态在合作化之前和战争年代曾经短暂和不普遍地出现过[12],但在80年代根本是不可能的。这不只是因为干部职工缺少合作的精神和动力,如果和日本同时期的农协体系比较,包产到户后的供销社系统其实是无“脚”无“头”的。供销社乃至人民公社的整体之所以能够稳定运转二十年,一个必要条件是其基础在于生产队,一旦这个层次的集体瘫痪了,供销社和人民公社的其它制度—功能就失去了联系和控制生产者的能力。一旦集体组织解体,又没有在自然村或生产队层次上建立替代性的有效经济组织,供销社或者其它的农产品纵向一体化经济组织,都很难有落地之脚。进一步说,如果农村供销系统果然成为农民的合作组织,它就必然要与城市的买家展开经济博弈,当城乡之间、工农之间存在经济利益矛盾时,(点击此处阅读下一页)

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