潘岳:谈谈环境经济新政策

选择字号:   本文共阅读 1767 次 更新时间:2007-09-20 09:10:11

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潘岳  

  

  今年,“环境”已是无可争议的关键词。

  有人说,环境污染是任何一个致力于现代化的国家所必须付出的代价;也有人说,环境保护是一个后现代的命题,即富裕国度富裕民众“吃饱了”以后提出的更高需求。我本来也同意。但严酷的现实告诉我们,如果学西方那种“吃法”,中国还没“吃饱”就要提前为生态环境付账。因为中国的人均资源少、环境容量小,走不成西方发达国家先污染后治理的传统工业化发展的路子;因为那些发达国家早已制订好了有利于他们的各项国际规则,使中国的污染成本不能像他们当初那样转移出去,只能自己硬扛;因为中国走的是社会主义而非资本主义,更非帝国主义,不能搞生态殖民主义。我们不仅要对自己的人民,也要对世界人民负责。我们只能在人均3000美元时提前解决环境问题。况且,解决环境问题也为中国各项变革提供了试验田。因为环境问题涉及政治、经济、社会、文化方方面面,几乎囊括了这个时代中所遇到的绝大部分信息,是一个大转型社会的缩影。

  

  一、 什么是环境经济政策

  

  一个大国发展需要有个魂,科学发展观就是魂;有了魂就需要有个方向,这就是可持续发展战略;有了方向就需要有行动机制去完成,这就是以科学发展观为指导对现行体制进行的变革;为完成这一变革,就需要一套新政策。

  环保总局四年来搞了四次环评执法,靠的全是行政手段。这些手段是现有法规制度框架内的最大创新,虽然在短时间内立竿见影,但长期效果却十分有限。

  30年来中国的改革历程,从某种角度看是一个从中央向地方“放权让责”的利益调整过程。通过向地方分权进而促进地方政府间竞争的改革模式,被认为是造就中国经济繁荣的重要因素之一。在目前传统财税制度下,地方政府的税收主要靠GDP,“短期行为的决策导向”必然决定他们力争“任期内效益最大化”。他们有两种选择,要么自主创新“开源节流”,要么依赖资源“杀鸡取卵”。而后者显然费时少、见效快。其结局必然是以牺牲环境为代价。

  面对严峻的环境形势,除了环境指标的考核问责制度未到位外,从经济上讲,还缺乏一套激励各级政府和企业长期有效配置环境资源的机制。温家宝总理指出解决环境问题必须实现“历史性转变”,即“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。“必要的行政办法”指得便是“区域限批”这类手段,而经济手段则指的是全新的环境经济政策体系。

  什么是环境经济政策?是指按照市场经济规律的要求,运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段,调节或影响市场主体的行为,以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。它以内化环境行为的外部性为原则,对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整,从而建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。与传统行政手段的“外部约束”相比,环境经济政策是一种“内在约束”力量,具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。

  根据控制对象的不同,环境经济政策包括:控制污染的经济政策,如排污收费;用于环境基础设施的政策,如污水和垃圾处理收费;保护生态环境的政策,如生态补偿和区域公平。根据政策类型分,环境经济政策又包括:市场创建手段,如排污交易;环境税费政策,如环境税、排污收费、使用者付费;金融和资本市场手段,如绿色信贷、绿色保险;财政激励手段,如对环保技术开发和使用给予财政补贴;当然还有以生态补偿为目的的财政转移支付手段等等。

  由于我国至今仍是典型的城乡二元结构,世界上还没哪个发达国家是拖着如此巨大的农村人口进入现代化的;由于农村愈加严重的环境问题至今仍被轻视,制订环境经济政策时还应据此国情分别研究。

  环境经济政策体系之所以重要,是因为它是国际社会迄今为止,解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。在社会主义市场经济体制下,作为宏观经济政策的重要组成部分,环境经济政策对中央科学发展观的具体实施至关重要。

  

  二、环境经济政策在国外的实践

  

  从发达国家的实践历程可以看出,建立和实施一套全方位、多领域的宏观环境经济政策,能以较低的成本达到有效控制污染的目的。早在上世纪70年代初,发达国家就积极应用环境经济政策来实现经济与环境的均衡发展,取得了成功。1972年经合组织(OECD)首次提出了“污染者付费原则”,在以后的二十多年中,西方发达国家对市场机制和财税政策进行了基于环境考虑的一系列改革。

  目前,世界各国总结出来的环境经济政策主要基于两类理论:第一类是基于新制度经济学观点,即“科斯手段”。认为环境问题说到底还是市场产权界定不清,因此要明晰产权,包括所有权、使用权和开发权。应建立环境产权市场,例如可交易的许可证制度与排放配额等。第二类是基于福利经济学观点,即“庇古手段”。认为通过征收税费的办法就可以把环境代价转化为企业的内部成本,迫使企业治理污染。其中有税收制度,包括污染税、产品税、进出口税、税率差、资源税、免税;收费制度,包括排污费、使用者费、资源环境补偿费。还因此衍生出其他一些手段,如罚款手段,包括违法罚款、违约罚款;如金融手段,包括差别利率、软贷款、环境基金;如财政手段,包括财政拨款、转移支付;如资金赔偿手段,包括法律责任赔偿、资源环境损害责任赔偿、环境责任保险;如证券与押金制度,包括环境行为证券、押金、股票。看上去“招”不少,实则国际上真正成功的只有环境税收、环境收费、超标罚款、绿色金融、财政补偿与排污权交易。

  在环境税收方面,北欧国家走在最前面。丹麦是欧盟第一个真正进行生态税收改革的国家。自1993年以来丹麦环境税制形成了以能源税为核心,包括水、垃圾、废水、二氧化碳和尼龙袋等16种带有环境目的的税收。荷兰的环境税收制度种类更多,是世界上最早开征垃圾税的国家。在荷兰,环境税收还专门用于筹集环保资金,其收入现已占该国税收收入的14%。美国目前已形成了一套相对完善的环境税制体系,联邦和州两级政府都开征了不同类别的环境税,税种涉及能源、日常消费品和消费行为各个方面。综合来看,各国的环境经济政策都具有几个共性:

  其一,普遍体现为一种政府对经济间接的宏观调控。通过确定和改变市场游戏规则来影响污染者的经济利益,调动污染者治污的积极性,让污染者也来承担改善环境的责任。

  其二,根据“污染者付费”原则,利用税收、价格、信贷等经济手段来引导企业将污染成本内部化,从而达到事前不得不自愿减少污染的目的,而不是事后。

  其三,政府部门间在环境问题上的政策协调越来越紧密,都倾向一种混合的管理制度。随着环境政策纳入到能源、交通、工业、农业部门的政策中,环境政策与部门宏观发展政策一体化的趋势越来越明显,客观上把经济手段与行政监管更有效地结合起来。

  其四,逐步从“秋后算账”向“全程监控”转变。这种转变使得某些类型的经济手段,如产品收费、注册管理费、清洁技术开发的补贴和押金制度等能够发挥更大的作用。

  中国严峻的环境形势使我们比发达国家更迫切需要出台环境经济政策。况且,发达国家现有的环境经济政策的成功经验已摆在那里。而我国目前环境经济手段很少,更没有形成一个完整独立的政策体系。原因之一是没算好两笔账。一笔是照目前高能耗、高污染的模式发展下去,也就是不实行环境经济新政策,我们重化工业的发展空间还有多大,还将付出多少环境资源代价?第二笔是实行了环境经济新政策后,我们的GDP增长速度要下降多少?政策实施和增长模式转型成本到底有多大?中国经济社会发展能否承受得起?算不清这两笔账,决策起来就少了些科学依据。两赢的道路变成了两难的选择。好在环境恶化的形势即便不用数字,只凭眼睛也能看到。形势不允许我们在“万事俱备”下再去实施那些理想的环境经济政策,只能边算账、边研究、边试点、边总结,联合各方力量,全面推动建立有中国特色的环境经济政策体系框架。

  

  三、先建立哪些环境经济政策

  

  1、绿色税收

  环境税(绿色税)已被西方广泛采用。如果宽泛的理解,环境税包括专项环境税、与环境相关的资源能源税和税收优惠,以及消除不利于环保的补贴政策和收费政策。严格来讲,环境税主要是指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人,按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免。

  通常做法仍是“激励”与“惩罚”两类。一方面对于环境友好行为给予“胡萝卜”,实行税收优惠政策,如所得税、增值税、消费税的减免以及加速折旧等;另一方面针对环境不友好行为挥舞“大棒”,建立以污染排放量为依据的直接污染税,以间接污染为依据的产品环境税,以及针对水、气、固废等各种污染物为对象的环境税。

  我们如果引进环境税,就可以实现税收增加、环境保护、社会公平的“三赢”目标。实行环境税,环境经济政策等于成功了三分之一。但鉴于环境税收涉及面大,认识不一,还需一步步来。

  第一步,清除那些不利于环保的相关补贴和税收优惠政策。比如,按照国务院关于限制“两高一资”(高能耗、高污染、资源性)产品出口的原则,取消或降低这类产品的出口退税(率)。环保总局最近刚向财政部门提供了第一批“两高一资”化工产品的黑名单。

  第二步,研究融入型环境税改革方案。比如,我们应重点研究适合征收进出口关税、降低或者取消高污染产品的出口退税名录,提出有利于环境保护的企业所得税、消费税和资源税改革建议方案,并在条件成熟时,择机出台燃油税。

  第三步,研究独立型的环境税方案。环保总局正在研究对生产重污染的产品征收环境污染税的问题。即为了区域经济结构调整与产业技术升级换代,也为了有效降低重污染产业和产品的比重,必须向重污染企业或产品征收环境污染税。我们还要进一步研究开征污染排放税与一般环境税,条件成熟时还可设计不同的碳税政策。

  2、环境收费

  研究新的,保留老的。对那些传统的环境收费政策仍应继续。国际经验表明,污染者上缴给政府去治理的费用高于自己治理的费用时,污染者才会真正感到压力。而如今,中国的排污收费水平过低,不但不能对污染者产生压力,有时反会起到鼓励排污的副作用。

  为此,我们要主动联合有关部门,运用价格和收费手段推动节能减排。一是推进资源价格改革,包括水、石油、天然气、煤炭、电力、供热、土地等价格;二是落实污染者收费的政策,包括完善排污收费政策、提高污水处理费征收标准、促进电厂脱硫、推进垃圾处理收费;三是促进资源回收利用,包括鼓励资源再利用、发展可再生能源、垃圾焚烧、生产使用再生水、抑制过度包装等等。

  3、绿色资本市场

  构建绿色资本市场可能是当前全国环保工作的一个突破口,是一个可以直接遏制“两高”企业资金扩张冲动的行之有效的政策手段。通过直接或间接“斩断”污染企业资金链条,等于对它们开征了间接污染税。

  企业融资的途径:一是间接融资,指企业通过商业银行获得贷款;二是直接融资,指企业通过发行债券和股票进行融资。

  对间接融资渠道,我们推行“绿色贷款”或“绿色政策性贷款”,对环境友好型企业或机构提供贷款扶持并实施优惠性低利率;而对污染企业的新建项目投资和流动资金进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率。简单说,一方面,环保部门应积极为银行部门提供相关项目的环境信息,如提供拟查处的环境违法企业与项目的名单。另一方面,人民银行和银监会应配合环保部门,引导各级金融机构按照环境经济政策要求,对国家禁止、淘汰、限制、鼓励等不同类型企业的授信区别对待。尤其要对没有经过环评审批的项目不要提供新增信贷,避免出现新的呆坏账。前不久,环保总局与银监会、央行共同发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险意见》,这应成为绿色信贷的基础文件。

  与间接融资渠道相比,我们在直接融资渠道上的“招”应更硬。企业发行股票、债券,都要通过证监部门这道关。我们要联合证监会等部门,研究一套针对“两高”企业的,包括资本市场初始准入限制、后续资金限制和惩罚性退市等内容的审核监管制度。凡没有严格执行环评和“三同时”制度、环保设施不配套、不能稳定达标排放、环境事故多、环境影响风险大的企业,要在上市融资和上市后的再融资等环节进行严格限制,甚至可考虑以“一票否决制”截断其资金链条;而对环境友好型企业的上市融资应提供各种便利条件。

  4、生态补偿

  生态补偿政策是我最关注的领域之一。这项政策不仅是环境与经济的需要,(点击此处阅读下一页)

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