周其仁:小产权 大机会——农村建设用地转让权的制度变迁

选择字号:   本文共阅读 3833 次 更新时间:2007-08-29 16:25:31

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周其仁  

  

  问题敏感,观察就困难,甚至连搜集到的资料也不便完全公开。本文讨论的内容来自几个方面。首先是《南方周末》王小乔、肖华两位记者的报道,涉及北京小产权房调查,以及广东农民宅基地能否入市的讨论 (见王小乔,《"小产权房":生命中不能承受之便宜》,《南方周末》2007年7月11日;肖华,《农宅入市,谁为松闸?》,《南方周末》2007年3月28日)。其次,我自己看过北京的三个小产权房楼盘,并与两位房屋中介做了交谈。然后是前一段到成都考察时的一些相关思考。成都和重庆成为国家城乡协调综合改革区,实践涉及城乡土地问题。此外,从2003-2007年,每年有一次到浙江长兴县的调查机会,其中部分内容与本题有关。最后,一位处理过宅基地和小产权案例的律师写下的文字,对我有很大帮助。总的来说还不是一次系统的调查,只是介绍一些情况,谈一点想法。

  

  直观"小产权"

  

  《南方周末》王小乔报道的北京最大一处"小产权"楼盘,叫太玉园,位于北京六环和京沈高速公路出口附近,离最近的城铁车站不过一公里。新浪网站当时介绍该楼盘:"将成为北京东部地区规模庞大、集别墅、公寓、住宅、步行商业中心、星级酒店为一体的欧式建筑群。到时候,将与世纪城、方庄、望京等大型综合居住区并驾齐驱。总开发面积是2000亩地。"楼盘介绍写明是"小产权",价格相当有吸引力:"2700元/平方米起价,均价3000元/平方米,最高3300元 /平方米"。本周我在现场问到的是,120平米的户型,每平米3600元。需要注意的是,购房者"必须一次性付款",因为银行不为"小产权"房提供按揭贷款。这一条件决定了小产权的套间面积不能过大,单套总价不能太高,一次性付款量不能太多。从外观看,太玉园规模相当可观,销售中心设在村委会,开发主体是行政村,相当于人民公社时代的大队。

  我首先关心"原住民"的着落----要是侵犯了农民住户的居住权,那么价格再便宜也是断然不能买的。据《南方周末》记者调查,该地的老村改造过程中,农民的住宅"正房一对一调换,偏房二对一调换,村里赠送10平米,超出面积按价格600元/平米计算"。这里所谓"一对一",就是以老宅的一平方米换新宅的一平方米。按此"换率",原住村民已经全部入住新房,组成现在的张湾村一区。同时,记者还报道,从2006年起,村委会宣布村民中18岁以下独生子女每人每年补贴1000元,18岁以上村民提供粮食补助,50岁以上村民考虑到难以再就业每人每年补贴3600元养老金。就是说,既有旧房换新房,也有货币福利。根据我自己的经验,这类分配关系,调查起来难度不小。不过在新村内,住入楼房的农民们蛮有过日子的样子,在村委会的村民活动中心,看到几桌妇女在打牌、十来个年轻人在打台球,给人的印象至少是没有严重的内部冲突。

  接下来要关心的问题,就是购房者究竟可以买到什么样的权利。销售人员给我看,封面印有"镇人民政府监制"的"房屋买卖合同",其中第十条写明,"乙方购房后对房屋享有永久所有权"。怎么是"永久所有权"?销售人员解释,这是农民的宅基地和农民房,没有"70年批租"的期限,所以"小产权"房倒是永久的。这样看,"小产权"还不一定真 "小"哩!合同还阐明"永久房屋所有权"的含义,就是买家"依法享有出租、转让、买卖、赠与、继承权利",并承诺,"甲方为乙方办理入住手续一年内办理完毕房屋产权证";乙方如产权情况发生变更时,"应到相应的主管部门办理必要的手续并交纳相应的费用"。我问谁是"相应主管部门"?答,就是镇人民政府,办手续则在村委会就可以了。

  能不能看房屋产权证?在太玉园售楼处没有找到现成的。但我在海淀另一处小产权楼盘看到了实物:封皮上印有"房屋所有证"字样,中间是国徽图案,下面一行"某某乡人民政府"----所以"小产权"也叫"乡产权"。翻开来,内里写明这是"房屋所有权的合法凭证,买卖、继承、赠与、分割均应于规定期内申办转移登记";受理机关是乡政府,也可由村代办。我问为什么这张房产证的规格和城里"大产权"房产证一模一样,对方回应,本来就是在同一个地方印的。

  

  究竟"小"在什么地方?

  

  那么"小产权"到底"小"在什么地方?看来不是那个房,而是房产下面的那幅地。按照现行土地用途管制的分类,这幅土地属于"集体建设用地"中的"宅基地"(建在农业用地上的建筑所在多有,不过本文讨论的是农村建设用地、特别是宅基地上的农民房),也就是9亿农民自用、自建住宅所占用的那些土地。

  从宅基地的产权演变历史看,土改以后我国农村的宅基地连同全部其他土地,都是农民的私产。此种私产权利,得到1954年中华人民共和国宪法的承认和保护。随后,急速推进的农业社会主义改造,从根本上改变了农民私有的土地产权制度。不过,在大规模群众运动中完成的产权集体化改造,产权边界并没有得到清楚而细致的划分。从表达方式看,涉及几亿农民的财产关系大变化,主要依凭的是领袖讲话、指示和政策文件,而并不是法律文本。具体到"宅基地",在1962年之前甚至连政策文件表达的权利取得、享有、变动和处分的规范都没有。

  仅仅由于1959-1961年"共产风"严重侵犯了农民的权利(包括房产权利),危及整个农村体制以至于国家安定,才使执政党决策层痛定思痛,着手政策调整。1962年中国共产党的八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》(即"人民公社60条"),其实是人民公社化以来第一个厘清农村经济关系的政策文件,也奠定了以后产权关系进一步变化的基础。

  《修正草案》涉及农民房地产的有两处。第一处,"生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖"(第21条)。这就是说,农村所有的土地包括农民自用的宅基地,都属"集体"(这个集体的范围,首次被明确为生产队即人民公社的"小队")所有。不过,这个以队为基础的土地所有权,权能极不完备,因为土地"一律不准出租和买卖"。

  但是同一份《修正草案》的第45条,涉及到农民住房时又规定,"社员的房屋,永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋,可以经由中间人评议公平合理的租金或者房价,由买卖或者租赁的双方订立契约。"这就是说,农民的房屋有清楚而完整的产权,不但永远归农民所有,而且既可出租、也可买卖。

  麻烦来了。农民拥有对 "房产"的永久而完全的所有权,但房产下面的那块"地产",却不但归"集体"所有,且不得出租和买卖!这应该是产权制度历史上,挑战人类智慧的一道最大难题。试问:当农民转让房产时,是不是也同时转让了那在物理上绝不可分的地产?如果回答是肯定的,那就违背了法律(政策);如果回答是否定的,人们岂不是在处置"悬空寺"?

  表达归表达,实际归实际。事实上从1962年以后----也包括1962年以前----农村买卖房产的事情虽不甚普遍,但一直在发生。我的祖母是浙江松阳地方的农村小学校长,上世纪70年代家父接她进城养老,临离开前就把老家的房产卖给了村里人。在祖母之前,同住一村的二伯父去世,也是由二伯母卖掉了家宅远到新疆投亲的。这说明,农民房产的转手,在"习惯法"的框架内,确有其事。"习惯法"里包含着民间的智慧:既然政府允许房产交易而不准地产交易,大家就只买卖房产而不谈地产交易----虽然所有的当事人都心知肚明,房产转手的同时,地产在事实上也转手了。

  看来,"小产权"小就小在宅基地的权利界定。按现行体制,宅基地属于集体所有,农民经申报批准可取得、使用,其使用权并无年限的限制。宅基地别无他用,就是用来盖建拥有永久所有权、可出租、也可买卖的农民住宅。但是,作为宅基地的土地本身,却是既不准出租、也不准买卖。按"习惯法"处理,我国农村从来只有房产交易, "没有"地产交易;只对房屋作价,不对宅基地作价。

  如此房、地产权分离的体制,深究下去也相当麻烦。比如甲把自己房产卖给了乙,后者的房子不幸着火,那么,谁有权重新建房呢?按习惯,地随房走,乙买得了房,在事实上也就买得了使用那幅土地的相应权利。但照政策本本,甲也可以辩称,当初卖给乙的只是房子,而不是地----政策不准卖地----现在乙的房子烧了,地还是甲家的宅基地!

  幸亏人民公社时代的口粮、户籍、就业等其他体制束缚着人口流动和迁徙的规模,所以受"人民公社60条"肯定的农民房产转手,绝大多数发生在本地农村内部的亲朋熟人之间,受乡土人情和传统道德的制约。但是,随着改革开放大潮的涌起,长期受压抑的城镇化潜力迅猛释放,中国开始了史无前例的人口大搬迁。由此,原本用以解决农村内部住房的宅基地和农民房的制度,就突然面对一个巨大的外部市场需求。

  从统计看,目前全国乡村户籍人口9.4亿,常住人口7.4亿(2005年)。除开一些次要因素,户籍人口与常住人口之差,主要就是从乡村进入城镇的人口。加上城市之间也有大量人口常住在自己户籍以外的地方,当下中国国内移民的总数也许有2-3亿之多。其中相当一部分,就居住在靠近城镇、通常被叫做城乡结合部的农民家里。这就形成了一个巨大的农民房屋出租市场。说全国有上亿移民租用城中、城郊的农民房,应该不是太离谱的估计。

  所以,把农民房租给非本村、非本地人口居住,早已经是中国经济生活里的一个普遍现实。从形式看,"租"和"卖"之间从来没有严格的界限。我租用你的房产一个月,还不就等于我"买"到一个月的房屋居住权?一般的习惯,房屋租期越长,租金越一次性支付,"租赁"行为就越靠近"买卖" 行为----无非是不同的转让合同的选择,以适应各种各样的需求。

  在普遍的租房行为中,自发地诞生了房屋买卖活动。这就是"小产权"房的由来。真要找到最早的小产权房,恐怕要未来的经济史学家仔细考证后才能知道。1993年我和牛津两位教授到北京大红门外"浙江村"观光,那里最老的租客已近10 年。还有京郊那闻名遐尔的画家村,从短租、长租到买断,其实是一条连续的曲线,难以把"租"、"卖"截然分开的。

  在法律上,要不要承认、保护、规范农民向城镇居民出租、出售宅基地上农民房的权利,一直悬而未决。国土管理总局(国土资源部前身)、国务院办公厅都曾发文件禁止城镇居民购买农村宅基地及农民房。《物权法》制定过程中对这个问题的争论很大,"草案"里甚至已经写入禁止条款,但最后通过的文本说,"宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定"。《南方周末》记者肖华写的报道,系统回顾了宅基地问题的来龙去脉。我的看法,无论《土地管理法》还是国家有关土地的其他规定,规范的只是土地,但对宅基地上加盖农民拥有永久而完全所有权的农民房这一"历史遗留问题",完全没有清楚的规定。

  

  什么是"大产权"?

  

  其实,改革开放前的我国《宪法》、《土地法》和《刑法》,一律明令禁止土地买卖和租赁。改革开放之初,外资的引入对这种土地制度提出了挑战。外资办厂需用土地,又不能像国有单位那样通过行政划拨来获得。于是,土地不得转让的传统制度在上世纪80年代末发生重要变革。人大常委会专门开会修改宪法,规定国有土地还是不得买卖,但国有土地的使用权可转让。这是从香港学来的经验,即"土地批租"制度。香港的土地制度来自英国,那里皇家土地也不出售,可是皇家缺钱用的时候却可以把土地使用权批租出去----转让使用权获取现金收益是也。不过英国皇室土地的批租期通常很长,很多合约达999年。香港有回归问题,土地批租期越来越短,后来的截止日大都到1997年7月1日的前三天。内地改土地制度,取来的是香港之"经",所以定下一个住宅用地70年、工业用地50年、商用地 40年的批租年限。这种由政府批租给市场的国有土地转让权,就是所谓"大产权"。按照现行制度,也只有政府才有权向市场批租国有土地使用权。

  连带的一个问题,是国有土地范围的确定。1982年宪法规定"全部城市土地为国有土地",这是前所未有的,因为历史上、甚至建国以后还存在着城市居民的私房。加上城市化的推进,原来农村的土地----农民集体所有的----被扩大进入城市范围,集体土地就要"变性",即通过"征地"的环节,把农民的集体土地强制征用为国有,再由政府批租给市场。《土地管理法》规定规划、征地、以及对征地的补偿标准及其执行,(点击此处阅读下一页)

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