周天勇:怎样建设低成本和高效率的政府

选择字号:   本文共阅读 1991 次 更新时间:2007-08-19 20:49:53

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周天勇 (进入专栏)  

  

  人民对于政府满意不满意,主要是看它能不能提供满意的服务,成本是不是较低,效率是不是较高;对政府机构的膨胀和浪费,是不是能有效地加以监督和制止。按照经济学的解释,一个社会之所以需要外交、国防、警察、税务、财政等等部门组成的政府,是因为假如每个小社区分散地处理对外事务,每个小族群都有自己的军队,每个家庭都雇佣保安,每一次事务都要大家缴费一次并预算和实施,就会发现其因每次事务规模太小,分摊成本非常高昂,专业化程度低,效率很低,经济上不合算。于是,社会的进步将公共事务和非公共事务进行了分工,把公共事务集中起来,委托给大家选择出来的政府,交由其专门从事,进而规模化和专业化地进行公共活动,降低了需要分摊的各种成本,提高了公务活动的效率。因此,从经济学方面理解,政府是分工、专业化、规模经济和节约成本的产物。

  

  一、政府膨胀和浪费的经济人行为

  

  但是,在实践中人们发现,如果不有效地加以控制,政府的人员、机构和规模,有非常强烈的扩张冲动,并且还有随意浪费纳税人钱的偏好,结果反而形成了一个成本极其高昂,效率十分低下,甚至在一些方面阻碍经济发展的政府。比如,我2005年曾经在一篇学术论文中分析,加上政府预算外的支出,2003年中国行政公务支出占政府实际总支出比率高达37%。从审计反映的情况看,中央政府的一些部门,挪用和浪费资金的问题很严重。地方的情况,从2006年地方政府实际收入结构看,全国没有纳入预算管理的27000亿元资金90%在地方,地方收入占国家实际总财政收入的63%,其财政支出达42000亿元之巨。这样多的钱干了什么?机构和人员膨胀消耗了大量的财政支出;公车、公招和公出每年消费掉9000亿元左右;豪华办公楼、行政中心、培训中心的建设、维护和运行每年消耗也在1万亿元左右;一些运动式、政绩式和形式主义的工程、节日、庆贺、大会等活动,也消耗大量的财政资源。这2万亿元左右的胡花乱支如果用于人民群众的教育、卫生医疗、社保、住宅、低保、创业就业减费减税等等,我们的基尼系数可能会从目前的4.5变为3.0,分配不公的问题将大大缓解。

  对此,我们还是需要从经济学的方法入手进行分析,才能发现问题的根本原因所在,并以正确的思路和对策加以解决。需要指出的是,在市场经济环境中,政府、部门、机构和公务人员动机和行为是无私为他人服务的假设实际上是不成立的,其自己利益最大化的经济人原则不可能不起作用。政府、部门、机构和公务员的经济谋利包括:就业利益——通过各种关系往行政和事业单位挤,谋得一份稳定的工作、工资和保障;权力利益——可以用审批许可执法等公共权力从被管理者那里寻得租金;升级利益——级别越高,获得的权力越大,寻租的机会越多,公务消费也增加(一个严重的后果是:为了安排更多的官员升级,需要设置更多的部门、机构和单位);下级贡献和侍俸利益——下级需要向上级进贡,上级到下级单位去检查等,也可得到各种利益和满足(这种利益导致政府层级升级冲动和上级部门要求下级政府对口设置机构,结果政府层级增多,上下机构延伸和同构,基层政府膨胀);规模膨胀利益——一个官员、一个部门、一个机构、一个单位,其规模越大,公共权力就越大,掌握的资源就越多,获得各种利益的机会也就越多;利益享受最大化行为——一些官员和公务员,在从事行政公务和公共事业时,尽可能多地享受和消费资源,包括舒适的办公、舒服的出行、公务旅游观光、豪华的培训、气派和可口的招待餐等等,这并不违背真实社会中官员与公务员也是经济人的本性。

  

  二、行政治理结构中的分工、专业化和协作

  

  我们在设置政府行政和公共性事业机构时,没有按照现代经济学分工、专业化和治理结构等理论的原则行事,国家治理结构和编制的设置和管理,观念陈旧、思路混乱、行为随意、没有责任。

  一是公共事务在纵向分工还是横向分工的选择上,没有引入成本和效率的分析和评价。事务的纵向分工,其优点是:可以提高事务的部门专业化水平;降低一项事务多头管理的协调成本。缺点是:每一项事务如果都纵向分工,可能会导致机构林立;而一些复杂的事务,比如社保事务有征收、预算、基金、管理、发放、监督等许多若干复杂的专门事务构成时,如果实行部门内纵向分工,则会部门内各专门事务小而全,都形不成规模,细分的专业化程度低,结果成本较大,效率不高。而一项事务在部门间横向分工时,优点和缺点可能正好与纵向分工相反。这就需要我们从专业化、效率、协调成本、规模经济等等各方面评价不同分工选择会形成的结果,从而选择成本较低和效率较高的政府事务部门间分工方式。

  散见在不同部门中同一性质的事务,需要整合,由一个专门的机构来从事,可以提高专业化的程度,提高效率,并且使这一事务规模化从事,降低事务的分摊成本。例如,对违法的执法,如果违法的条例与对警察职能授权衔接,就可以由警察来执法,而不需要每个部门成立执法大队,导致执法者——准警察队林立,或者成立所谓的城市管理局或行政执法局,形成城市中的第二警察局。

  二是在上级政府部门设置与下级政府部门设置上,没有用经济学的方法分析上下政府之间事务的一致性要求与上下事务分工原则的平衡。不同层级政府间,一些事务的管理在上下关系方面要遵循一致性和相同性的原则。比如,中央与地方各级政府都要设置财政、警察、建设等等部门。而另一些事务,按照各级政府的上下事务分工和管理对象的特殊,职能异构,机构要差别设置。比如,一些仅仅是城区的政府,就没有必要设置牧业局,而一些人少地广的草原地区,没有必要设置太多具有工业化、城市化特征的政府管理机构;再比如,地方政府就没有必要设置外交、国防、安全、货币、金融监管等涉及国家主权的部门。我们现在的问题是,下面的就业和官员升级冲动与上面寻求贡献和侍俸利益的动机相结合,每一个上级机构都要求下级政府保持工作专门性和落实性,特别是与上级的一致性,结果导致了各级政府间事务划分不清,基层政府机构林立和人员膨胀。

  三是政府收费预算性事务与非收费预算性事务分工不明、边界不清。政府从事公共活动,需要有经费来源。一般来说,现代政府绝大部分收入来源于税收,设专门的税务部门收税,还有少量的超速罚款、诉讼等收费,由警察局和法院等罚没和收取后交往国库,其利益与罚款和收费机构毫无关系。在一个现代国家中,绝大多数行政、执法和司法部门,不能有收费和罚款的职能。但是,我们现在一些行政机构和行政性事务机构的情况是,编制部门允许其设置机构和增加人员编制,财政部门不给其经费,物价部门给了其收费罚款的权力,结果导致大部分政府部门和相当多的行政性事业机构都成了收费和罚款的准税务机构,同时也成了准财政部门。2004年,政府各部门的收费和罚款收入高达9367.67亿元,2006年保守估计高达13000亿元。这沉重打击了创业和就业,并导致不同单位间公务员收入和福利不平衡、执法寻租严重等等问题。

  四是行政公务与事业公务、政府事务与社会事务之间分工不明、边界不清。政府的事务,有管制性事务,如许可、仲裁、刑侦等等,也有服务性事务,如教育、卫生、公交等等;有些非家庭和非商业性事务,有时并不一定由政府来承担,而可以由非政府组织来从事。但是,中国目前的体制中,为了在名义上压缩行政机构和公务员规模,将许多政府管制性事务硬性列入事业性事务。如银监会、国资委、民航空管局等等,可以举出许多。还有行政单位中,一些本来是行政事务性质的工作人员,也被列入事业编制序列。另外,一些本来应由社会组织从事的事务,由政府包揽了起来;而一些社会团体却行政色彩很浓,如同政府机构一样。

  

  三、派出机制与委托代理的信息、风险和成本

  

  对于政府、部门、机构和公务员在公共事务活动不利于公众的经济人行为,包括机构的重复设置等等,需要有制度设计上的约束。我们在设置政府治理结构,包括确定人民与政府之间关系时,没有按照经济学的信息对称、道德风险、委托代理、派出机制等思路,去处理中央与地方的关系,去设置权力制衡和监督机制。

  首先,在行政治理结构中可以运用派出机制,然而,我们在这方面不但没有进步,而且还有倒退。一级政权是整体设置,还是由上级政权部分派出?一级政府的办事机构,是在下一级政府中设立同样的机构,还是上级政府直接派出分支机构,与下一级政府无关?其选择决定于这样一些因素:一是效率高低,成本大小;二是中央事务交给地方政府办,是不是放心;三是事务是不是关系到国家主权,只有中央才能从事。从许多国家政权的治理结构看,一般为三级,甚至两级。我国解放后,曾实行设立大区分局、省以下设地区行署等派出方式。而改革开放后,第一步是将公社政权化,第二步是实行市管县,将许多地区一级的派出机构变成了实体性的政权,从而形成了五级政权体制。从现在的交通、信息等条件来看,为提高效率和降低成本,市管县体制需要取消;而乡一级政权,需要综合改革,可以引入派出乡镇公所的制度设计,从而降低执政的成本。

  涉及国家主权的和中央不放心的事务,不能交由地方办理,需要中央向地方派出机构来从事。如外交、货币、金融监管、安全、国防、海关、边防等等,是涉及国家主权和统一的大事,不能在地方政权中有武装、金融监管、安全、海关和边防等这样的机构,否则在制度设计上留有影响国家统一的隐患。而养老社保这样的事务,涉及到被保障人对国家的认同,也涉及到人口和劳动力的全国性迁移和流动,并且存在资金被地方挪用的可能,也有基层政府与领取人串通谋取中央资金的可能,这些事务如果委托给地方可能会发生严重的道德风险。对于这种中央不放心的事务,需要中央派出机构来集中统一进行管理。

  其次,中央与地方之间,同一级政府的不同机构之间,在一定的规则和契约下,可以相互委托代理一些事务。比如,一个地区,中央政府的国税人员较多,而地方税收较少,地方政府可以不设地税局,委托由国税代征;为了节约成本,中央派出机构公务员的培训,有时也可以委托地方公务员培训机构来培训;还有养老金、低保金的发放,政府可以不必专设社保和民政等经办机构,而是可以委托金融机构代理。当委托和代理的成本比自设机构经办的成本低时,就没有必要重复设置机构,而是应当在上下机构和同级机构之间对事务相互进行委托代理。

  再次,关键的问题是,在人民—人大—政府这样一个公共事务的委托代理链中,人民能不能有效地监督和管住政府,使其规模不随意膨胀和乱花钱?还有,这种监督成本能不能最小化?在能不能监督和管住政府的方面,我们存在着这样几个方面的问题:

  一是人民代表大会制度需要进一步完善,目前还有最终委托人监督被虚置的问题。从代议制委托代理制度看,选民选择人大代表,在人民代表大会中代表公民的意见,人大代表受公民的委托选出政府,并立法规定和授权政府要执行的事务。但是,人大在政府预算审查等方面是不是做到了真正的监督?人大监督政府,但谁来监督人大?(我到有的地方调研,发现政府为了与人大搞好关系,给人大出国、用车、办公、公招等方面的预算拨款特别充足。)

  二是政府系统内部上下级之间监督和政府部门间平级监督缺乏有效性。在人民—人大—政府的委托代理关系中,最关键和最有效的监督是人民监督人大、人大监督政府。而政府内部审计、监察、反贪等监督,只是这样一种大的监督框架中的组成部分。实际上,对于随意设置机构和公务员膨胀等等行为,特别是对文件规定和集体决定的浪费行为,政府自身监督根本没有效力。

  三是监督是有成本的,内部监督机构越多,成本越高,并且由于互相推脱职责,监督效果不佳。而外部监督(如人大对政府进行认真的监督,公民对人大进行有效的监督,政府的收入和开支进行公示,新闻舆论对政府的行为进行监督等),与政府自己监督政府相比,监督成本大大降低,效力却会显著提高。

  总之,我们需要用现代的经济学理念,来分析政府膨胀和浪费的深层次原因,并形成现代治理的思路和对策,建设一个人民满意和能管得住的清廉及有效率的政府。

  

  来源:中国经济时报

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