张宇燕 富景筠:当代美国的“隐性腐败”

选择字号:   本文共阅读 2297 次 更新时间:2007-08-16 10:37:07

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张宇燕 (进入专栏)   富景筠  

  

   2006年1月3日,美国游说业“教父”杰克·阿布拉莫夫承认了通过贿赂和诈骗手段为其客户谋取一己之利的犯罪事实,并答应与司法部合作调查国会议员及工作人员的涉嫌贪污案,从而爆出美国政坛数十年来最大的一桩权钱交易丑闻。据报道,目前已有20位国会议员及其助手卷入此案,虽说涉案者权势重人数多,但美国舆论界普遍认为,此等被揭露出来的腐败大案,不过是“冰山的一角”。其实,腐败作为一种社会痼疾,自美国建国伊始便与其社会政治制度并存,尽管和一个世纪前猖獗放肆的腐败相比已有较对于一个拥有3亿人口和2134万政府雇员的国家而言,美国近四分之一世纪的年腐败发案率不算太高;与此同时,至少按照透明国际的排序,从整体看美国属于腐败程度较轻的国家,和其他发达大国相比,美国的廉洁指数也处于中等水平。这些大概是根据美国舆论普遍认为的那个“腐败冰山之一角”而得出的直接结论。同时,那些“冰山一角”之下的、我们称之为“隐性的”腐败也必须得到说明。具体说,美国腐败之冰山为何露出的仅仅是一角;为什么美国公众明知在海平面之下隐藏着一座巨大的“腐败冰山”却能够长期容忍之。对以上问题,我们在此做一些分析,从中不难看出“隐性腐败”的危害。

   其一,人们通常认为,公职人员贪污受贿、非公职人员或私职人员行贿收买等行为必然违背法律,然而在许多场合,有些行为尽管从伦理学的角度看违背了道德原则,从效率和公正的角度看有损于大众利益,然而它们却不违法。换言之,对应于“非法腐败”,现实中还存在着一种“合法腐败”或所谓“理直气壮的徇私舞弊”。大量腐败行为得以游离于法律管辖区域之外的基本原因之一,在于现实中难以制定针对这类腐败行为的具体法律或裁定标准。而这显然和经济学中的“契约不完备”理论密切相关,亦即任何契约均会因为信息、语言、时间、不确定性、签约双方动机差、司法裁决与执行等问题而存在欠缺。面对此种情况,特别是当道德的约束力在利益面前变得软弱无力时,“合法腐败”便会堂而皇之地大行于世。美国前总统国家安全事务顾问布热津斯基深谙华盛顿政坛和商场内幕,在接受采访时直言不讳:“华盛顿已沦为世界上最腐败的首都”。他进一步补充说,美国创造出了一种难以区分“非法”和“不道德”的文化;“这种文化使得一条重要的界限变得模糊起来,并且为那些即便是不违法但我认为是不道德的行为提供了巨大的弹性空间”;正是在这种文化的长期熏陶下,“利欲熏心的政府高官们无不争先恐后地追逐万能的金钱”。

   其二,美国腐败的深广度和它抑制或治理腐败的指导思想,在相当意义上决定了其反腐制度与措施的选择。美国抑制或治理腐败所走的基本路线,是降低衡量公职人员行为的标准,同时使公职人员的行为向那些被降低了的标准看齐。这样一来,许多曾经被看作是腐败的行为就逐渐演化成政治过程中的正常部分,变成“真诚”的而非“欺诈”的行为。举例说,美国最终认可了大使职位可以出卖而法官职位则不行。英国走的也是类似的道路,即认可了爵位可以出售而大使头衔不行。在美国 ?各色利益集团宴请议员、为后者提供旅行交通工具、请他们到别墅度假等都是合法的。而以权钱置换为核心的许多幕后交易正是在这些场合进行的。最为关键的是,在美国,人们组成利益集团进行游说活动是受宪法保护的公民权利。据宪法第一修正案,美国人民有和平集会和向政府诉冤请愿的权利。时至今日,这种合法的利益集团游说活动日益职业化和商业化。它们不但成为维持美国政治和商业体系运转所不可或缺的一部分,而且进一步导致了“合法腐败”和“理直气壮的徇私舞弊”的制度化与普遍化。这种深藏于游说背后的权钱交易或金钱政治,仅仅是商业利益集团在立法和管制方面向政府施加影响的“合法”手段之一。这场管制者与被管制者之间的合作博弈,往往使商业集团猎取内部信息及公职人员兜售政治影响成为顺理成章的事情。总之,正是这种通过立法降低衡量公职人员行为标准来治理腐败的做法,使许多曾经是或可能是腐败的行为合法化了,从而在“相当程度上”使腐败得到了比较有效的“抑制或治理”。

   其三,美国的收买型腐败其特点之一在于它通常以一种我们称之为“边缘型腐败”形式表现出来。“边缘型腐败”的基本特征有二。腐败者的目标和说辞与公共目标十分接近,甚至到了公私难辨的地步;换句话说,腐败行为得逞的必要前提条件在于腐败者必须在寻求一己之私时兼顾公众利益、至少是要让其说辞听上去是如此。此其一。无论是官商角色互换的“旋转门”机制,还是立法、行政和说客之间的“铁三角”关系,虽然就某项立法、政策或拨款而言,其各自的受益状况往往有所差异,但整体而言这批人是现行政治过程的最大受益者。而正是在这种“共同利益”的驱使下,才出现了立法或分配公共资源过程中的所谓“互投赞成票”的共谋现象,亦即在多次博弈中,有权参与决策制定的人进行投票交易,以求实现皆大欢喜的结果。此其二。直观上看,“边缘型腐败”至少导致了两个直接的结果:腐败的公职人员往往打着公共福祉或国家利益的幌子来寻求一己私利,而且常常是把私利掺杂进公共政策之中,从而模糊了违法腐败的边界;同时,“互投赞成票”式的官官相护,也大大削弱了立法司法行政之间、党派之间以及利益集团之间的相互制衡与监督的功能。所有这些均在一定程度上有助于把腐败掩盖在水面之下。布朗特腐败案揭露出来但却又迟迟难以判决,而且最后很可能不了了之,从某种意义上讲,可以说是对“边缘型腐败”的一个很好的注解。

   其四,公共产品的供求数量和价格形成过程的模糊性,以及与之相关的信息不对称,是引发合法腐败或“隐性腐败”一个重要的“技术层面”的原因。从经济学角度看,政府存在的根本理由在于提供公共产品和克服市场失灵。对任何一个经济体而言,在一系列给定条件下,至少从理论上讲存在着公共产品最佳供求量。鉴于政府在提供公共产品方面与生俱来的垄断性或公共产品市场的非完全竞争性,一个社会究竟需要什么样的公共产品的供给水平以及该按何种价格提供公共产品,始终是一个“黑洞”。美国国防预算究竟有多少国家才安全呢?政府科技投入规模多大才够?美国空军订购的一架 F-22“猛禽”到底值多少美元?军工综合体自然会极力夸大外来威胁,并且总是通过正当程序来使他们期待的预算案获得通过。如果政府把自己提供的公共产品或服务价格设定在均衡价格、即供求相等或市场出清时的价格之下,需求量便会大于政府愿意或能够提供的数量;如果政府以高于市场均衡价格购买某种产品与服务并依此提供公共产品,则政府采购品的生产商便会受到额外的寻租激励。这种公共产品或服务的实际价格与均衡价格之间的偏离,特别是在现实中寻找和确定均衡价格的困难,使得政府在公共产品定价过程的自由裁量权加大,从而为“隐性腐败”的滋生提供了沃土。此外,由于公职人员与私人部门之间达成的有关公共产品数量或价格协约均具有互利性质,因此,与侵犯私人产权的腐败行为形成鲜明对照的是,即使其中有违法行为,他们双方都没有向司法机关报告对方违法行为的动机。

   其五, 腐败的多寡和程度的高低是与公众的认知和主观判断密切相关的,而美国政治制度恰恰又在一定程度上弱化了公众对腐败的感受程度,或者说加强了公众对腐败的容忍力。换言之,美国腐败之浓度被其政治制度所稀释。在现行的美国选举制度下,即使公职人员的腐败行为被揭露出来,但由于竞选活动是如此地富有争议和具有高频率的周期性,以至于选民大多不屑理睬非中立媒体对候选人腐败行为的报道。他们往往认为这些腐败指控不过是党派竞争的普通把戏而已。这样一来,即使指控是真实的,选民对腐败信息的信服程度通常也是很低的。不仅如此,政治家以拉选票为目的的物质引诱策略也常会消磨公众对其腐败行径的敏感性。这台以选票换恩惠的政治机器的良好运转,使得选民与公职人员之间那种监督与被监督、代表与被代表的关系,转变成了一种各选民团体与候选人之间的共谋或“双赢”交易。此外,在公众对公职人员的评估体系中,政治偏好的权重往往大于腐败,亦即公众通常偏好那些持相近政治见解的腐败候选人,而不是持不同见解的廉洁候选人。此时,候选人与选民之间关于腐败投票的隐性交易可以说是心照不宣的。

   其六,从美国司法部公布的近20年的统计数字上看, 联邦政府的腐败案发率最高,地方政府次之,州政府最少,然而,这并不表明州政府比前两者清廉。恰恰相反,州政府有可能比联邦和地方政府更腐败,区别仅在于州腐败案大都深藏于“冰山一角”之下了。究其原因大致有三方面。首先,许多州的首府坐落在远离该州繁华都市的偏僻小城,这种地理分布往往使得那些惯于揭露和监督腐败行为的新闻媒体、监察部门和其他一些非政府组织感到鞭长莫及。由此,发生在州政府内相当数量的腐败事件得以瞒天过海,违法腐败的公职人员也就侥幸地成为漏网之鱼。相比之下, 联邦政府的公职人员则时刻面对着国会参众两院的政府道德委员会、联邦政府的各类监察机构、高度职业化的全国性新闻机构、众多非政府组织的监督和审查。正是这些相对严厉和细密的监督和审查,使得联邦政治家、官僚和私人利益集团间贪赃枉法行贿受贿案件,较之州政府被揭露出来的要多些。同理,相对于州政府, 地方政府的管辖范围往往较小,地方官员的一举一动、尤其涉及到税收和福利分配的决策,都将直接影响到该地区选民的切身利益,因而地方政府公职人员也就更直接地受到地方媒体和选民的严密监视。其次,就行政管理水平和政治素养而言,州政府的公职人员较联邦政府要逊色得多。最优秀、最富才智的行政及立法人才通常会被招纳到具有强烈连任心态的联邦政治家麾下。随腐败行为被披露而来的是声誉扫地,而这往往会断送其政治生涯,故联邦政府内部已形成一种带有自发性的自我监督机制。而在州政府,公职人员的自律以及行政官员对其下属行为的监督和审查力度都远远弱于联邦政府,从而为“安全”的腐败打开了大门。最后,与地方政府相比,州政府掌控着更大的财政权力。数量可观的财政收入取径各州首府后流向联邦政府,然后再由联邦政府通过转移支付或合同之形式返还给各州。这极大地刺激了州政府官员的腐败动机。再考虑到联邦政府慷慨的转移支付许多是由本州以外的纳税人缴纳的,故从心理上讲,州政府公职人员抵制中饱私囊之诱惑的自制力会减弱。“当存在大笔钱财同时又疏于看管时,腐败之手就会伸向它们。”

   其七,容忍或把某些腐败合法化,按照主流经济学观点是符合效率原则的。为纠正市场失灵,人类需要政府对经济生活进行干预。政府的运转是由人来推动的,它需要通过选举挑选政治家官员并雇用官僚,以从事信息收集、政策制定、保护契约、提供服务等工作。与此同时,公职人员也都是追求自身利益最大化的理性经济人,这意味着他们可能主动腐败或被人收买,因为他们有机会以某一合适价格“出售”内部信息、以滥用资源配置权或管制权等方式换取好处。由此造成的社会成本或效率损失,被称之为“政府失灵”。正如克服市场失灵需要付出代价一样,克服政府失灵也是要花费成本的。要想杜绝公职人员以权谋私的现象,信息、立法与执法的成本将十分高昂,而理想的状态恰是为消除腐败而付出的成本与腐败受到遏制时带来的收益在边际上相等的状态。这无异于说,允许或保持一部分腐败,抑或把一部分腐败行为合法化或者“隐性化”,用成本——收益的尺度去衡量是最佳选择。至此,对腐败的容忍或接受程度问题,便直接或间接地转换成了市场失灵与政府失灵之间的选择或替代问题。

   美国的腐败层出不穷、历久弥坚,其缘由根植于美国政治制度所依原则之间的矛盾。以美国民主政治为分析对象的美国著名经济学家詹姆斯·布坎南认为,政治可以被划分为两类,其一为“原则政治”,其二为“利益政治”。在他看来,政治应该遵循的恰当原则是“原则政治”,亦即遵从“一般性原则”或“一视同仁原则”的政治。只有当政治原则不带歧视性地适用于所有人或团体时,只有当政治原则不受具有某种支配地位之个人和团体的影响时,只有当政治原则杜绝那些厚此薄彼的选择性行为时,“原则政治”才得以实现。然而,现代美国政治并非“原则政治”,而是“利益政治”,亦即公民被划分为应该受到奖励或惩罚的群体,并依此受到明显的歧视性对待。换言之,政治行为之效果的判定来自个人或利益集团的认同。恰是这种“利益政治”,为美国的“合法腐败”提供了肥沃的土壤。

  

   (作者单位:中国社科院亚太所)

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本文责编:黎振宇
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