喻中:国政、省政、县政与乡政的协调发展

选择字号:   本文共阅读 2600 次 更新时间:2007-08-16 09:13:04

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喻中 (进入专栏)  

  

  近几年来逐步浮出水面的黑煤窑、黑砖窑事件,无不表明,当代中国的宪政建设,并不能仅仅通过中央政权机构的改革而独立完成;中国宪政体制的发展,还有赖于国政、省政、县政、乡政(甚至包括村政)的协调发展、同步发展、科学发展。分而述之,协调发展的中国宪政体制,主要涉及到以下两个方面的问题。

  第一, 从纵向上看,应当处理好整体与部分的关系,发展各级政权机构的政治能力。

  按照宪法学的基本理论,也可以说就是国家结构形式,这实际上是宪政体制的一个关节点。美国的宪政历程告诉我们,在建国前后,美国各界讨论的焦点问题,其实并不是“三权分立”,而是联邦权与州权之间的此消彼涨——《联邦党人文集》与《反联邦党人文集》,恰好可以分别视为这两类权力的两份长篇“辩护词”。这一历史事实意味着,一个大国的宪政建设,不仅应当关注中央政权机构内部的权力结构,更应当认真地对待整体与部分的关系。值得注意的是,这里所谓的整体与部分的关系,还不能仅仅限于中央与各省之间的关系,它还应当包括省与县、县与乡之间的关系。实际上,早在1956年,毛泽东在“论十大关系”一文中,就专门谈到了“中央与地方的关系”,其基本思路是:从中央到各级地方政权机构的积极性,都要发挥出来。这里的“积极性”,既指态度上的“积极”,其实也暗含着要发展地方各级政权的政治能力。但是,半个世纪以来,这个问题尚未得到很好的解决,各级政权机构之间关于权力与责任的划分问题,尤其是一些基层政权在治理能力、政治能力方面存在的问题,甚至是政治衰败的问题,显得尤为迫切和突出。譬如,在现行财税体制下,县级、乡级政权的财政状况普遍欠佳,在中西部地区,这种状况更为明显。但是,这两级政权机构承担的公共责任既是全面的、更是具体的,特别是在义务教育、公共医疗、交通水利、社会保障、司法治安等等方面,都面临着大量的财政支出,但是,这两级政权的财政支付能力又显得捉襟见肘。当前,某些地方发生的基层政府与群众之间的“人民内部矛盾”,在一定程度上就根源于这种现实状况:民众对基层政权抱有某些合理的期待,但这些政权机构或财政能力严重不足,或治理能力、政治能力问题较大,或两者兼有,以至不能很好地满足广大人民群众的需要。从表面上看,基层政权的财政状况不佳、人民内部矛盾时有发生,仅仅是一个财税问题、局部问题、个别基层政权“执政能力不足”的问题,但是,从根本上看,这是一个宪政问题,需要从宪政体制的高度通盘考虑,需要准确地、符合实际地划分中央、省、县、乡几级政权机构之间的权力与责任。在一些地方治理衰败现象愈演愈烈的背景下,尤其要注意从制度上提升乡镇政权、县级政权、省级政权的治理能力和政治责任意识,使各级政权机构都能够积极主动地践行依法治理的观念,从而保障各级政权之间的相互协调、相互支持,合力推进社会主义民主政治。这样的宪政目标,乃是一个需要整体推进的系统工程,不能简单地寄希望于中央政权机构,而是要依赖于国政、省政、县政、乡政的充分发展。

  第二, 从横向上看,应当处理好各级政权内部的权力及责任的划分。

  对于这个问题,现行宪法、组织法已经做出了原则性的规定。2006年正式公布的监督法,还对各级人大常委会监督“一府两院”的程序做出了具体而严格的规定,进一步规范了各级政权内部的权力关系。然而,在这个问题上,流行的理论与制度依然存在着一个盲点,那就是,对于各级政权机构各自的特殊性没有给予足够的尊重。先看乡镇政权。按照现行法律,乡镇政权应当是一级独立的基层政权,但是,按照当前“乡财县管”的体制,乡镇政权几乎没有独立的财政权力、人事权力,也没有常设性的代议机构(乡镇人大主席团不能视为乡镇人大的常设机构),严重削弱了乡镇政权的“行为能力”。在这种体制下,乡镇政权到底如何定位、如何设置,还有待于更深入细致的讨论。再看县级政权。几年前,曾有学者讨论过“县政中国”的可能性,分析了“县政”对于“宪政”的重要意义。但是,这样的初步讨论并没有引起足够的回应。从历史上看,县级政权从秦始皇时代开始,已经延续了两千多年。在当代中国,县级政权机构总量较大,内设机构众多,内部分工细致,相对直接地管理着各个领域的公共事务,还可以直接动用警察、监狱之类的国家暴力机器,属于“行为能力”比较完整的一级政权机构。目前,在乡镇政权相对弱化的情况下,县级政权既承担了更多的“亲民”责任,它同时也是社会公众最容易找到的一级政权机构。从这个角度上说,县级政权构成了国家政治与社会民众之间的实质性纽带,——这就是它在中国宪政框架中享有的特殊地位。着眼于此,县级政权内部的权力划分就显得特别重要。从最近几年的情势来看,县级政权机构存在的突出问题是权力过分集中,甚至集中在县委书记一个人身上,以至于正式媒体上出现了这样的公开报道:“县委书记的岗位成了腐败的重灾区”。因此,改革县级政权内部的个人集权现象,当是“县政”建设的重中之重。最后再看省级政权。关于省级政权的建设问题,在当代中国的宪政理论中,很少看到专门的研究成果。事实上,中国的省级行政区人口较多,幅员较大,其规模相当于欧洲的大多数国家。这样的“省情”,决定了“省政”建设既不同于“县政”,也不能完全照搬“国政”。在中国历史上,省级政权的安排变化多端,总体的趋势是从集权走向分权,但从陈良宇等省级政要的案例看,“省政”要建设好一套结构合理、运行高效、监督到位的权力关系,其重要性并不亚于中央政权。这种历史教训,在当代中国的“省政”建设中,应当给予充分的重视。

  把以上两个方面综合起来,我们可以看到一个纵横交错的宪政框架:宪政建设既要注重中央政权机构的完善,但宪政体制并非止于中央政权机构,它还必须向下延伸,一直延伸到基层政权,甚至延伸到社区自治组织,因此,必须反复斟酌各级政权机构之间的权力划分、责任划分。只有根据与宪政有关的多个因素去考虑,特别是通过国政、省政、县政与乡政之间的协调发展、同步发展、科学发展,才可能建立起一个运行无碍的、具有中国特色的宪政体制。

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