约翰·桑顿:中国面临领导人才短缺的挑战

选择字号:   本文共阅读 2617 次 更新时间:2007-08-06 08:06

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约翰·桑顿  

摘要:中国实行的是没有太多空间让民众参与的一党制度,政府垄断了人才。过去 28年的改革开放,主要依靠领袖的精力、想法及眼光来指示正确的方向。在今天及可预见的未来,中国面对的困难从规模到复杂性为任何国家少见,迫切需要数百万公务员人才来应对,但能否做到这点,面临着来自政府和私营部门间壁垒分明的阻力。找到能够给予有创新、有雄心和清廉的领导人才以力量、并帮助他们成功的人才和组织体制,是中国实现“和谐社会”不可或缺的。

引言

国外的中国观察家及一些中国人在形容中国过去 28 年的改革时,最常用的说法是“那算是容易的”。 这么说,显然过于夸张,但也凸现了当前中国所面对的困难。无论是规模还是复杂性,当前中国的困难――贪污腐败、环境恶化、资源短缺、不健全的金融体系及收入不均――在任何国家的历史上都是少见的,这给中国未来的经济发展和政治进程蒙上了阴影。在中国的诸多问题中,农村问题越来越严重,医疗保险的缺乏及非法征收土地的泛滥,迫使焦虑不安的农村人口加快涌入城市的脚步,这给中国最新一波的快速城市化带来了一系列新矛盾。对一个国家及其领导人来说,无论是金融体系改革,还是医疗保健问题,或者任何一种前面提到的问题,都是挑战,其任务令人望而生畏。

从 1978 年“改革开放”以来,中国面对的问题一直是错综复杂的。现在有所不同的是,变化的步伐明显加快了,但体制的应对能力却难以同步跟上。问题不断增加,且愈来愈复杂,这让目前的领导层和管理层穷于应付。而要应对如此庞大的挑战,培养和吸收各级有能力的领导人成了当务之急,然而此时的中国政府却遇到了越来越难以吸收、保留及培养国内优秀人才的困境。

胡锦涛主席与温家宝总理的行动和语言,显示出他们很清楚消除领导人才断档的紧迫性。例如,反复进行的针对干部的教育宣传运动,看起来似乎与中国社会其他较自由的趋势相矛盾,但其动力却是来自对提高领导素质的认识,而不是简单地对共产党早期再教育活动的怀念。温总理在2004年对全国人大所作的年度工作报告中加了一个新的内容--“加强政府自身建设”。在来自全国的近 3000 名人大代表面前,温总理表示:“要建设一个政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍”。

鉴于全世界与中国打交道时,在很大程度上都是通过掌权的领导者进行的,那么,了解中国面临缺乏领导人才的挑战及中国共产党对此的应对方式,将有助于我们解答一系列包罗万象的问题,大至中国是否将以和平方式崛起,小到如何与中国公司进行商业往来。同时,它也使我们能对为迎接新世纪而致力于自身改革的中国共产党有一个独特的认识。

一、领导人才与民主问题

2006 年 4 月,胡锦涛主席在访美时谈到了他的国家对建立一个更民主社会的向往。对于一个中国领导人来说,这已经是非常坦率了。他说:“中国将根据自己的国情,继续推进政治体制改革,发展社会主义的民主政治,扩大人民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。当然,胡锦涛主席谈到民主时的确切想法是什么,我们仍不清楚,可能他本身也不是那么清楚。但是,可以肯定的是,最起码在中短期内,他所考虑的不是西方代表制那一类的民主。比较有可能的是,共产党会想方设法地在中国的体制内建立起能够更好地对公民做出回应和负起责任的机制,但不会去碰国家领导人直选或多党制这一底线。如果这样做了,可能的结果是:司法更有活力和更独立;共产党内部的“民主”程度得到提高;通过更可靠的信息来源获知人民对地方领导人和政策的看法,同时有可能让人民通过参与而改变其中的一项或两项。但是,更大幅度的改变是不可能的,因为目前的安排有利于当权者的利益,同时也因为当权者对快速转型可能带来的不稳定和动乱感到不安,在后面这一点上,普通的中国老百姓也有共识。

中国的领导人最终会发现,目前头重脚轻的一党制国家在面对全国 13 亿人口越来越繁复多样的需求时,无法作出决定。中国的发展问题在地方上显现为,越来越精明的地方老百姓(他们中的很多人第一次享有了财产权)将会越来越希望能亲自参与决策过程。胡锦涛主席所暗示的,也就是在领导选拔和决策过程中让更多的民众参与并注入更多的问责制一事可能就要实现。而若要使现代化取得成功,这些正是中国转型无法回避的关键内容。

中国未来的民主实践是否可能发生、如何发生、何时发生及以何种形式发生,一直是许多学术与公共政策论著讨论的重点。因此,笔者在以下的篇幅中将重点讨论一个比较不热门的问题,也就是对发展一个更有能力、更有回应性及更诚实的中国政府――这个政府是清廉的、精干的,有一套吸引党外人士想法的机制,同时又能避免人才大量流失到越来越蓬勃发展的私营部门――的严重障碍。

二、中国领导的特殊作用

鉴于中国实行的是一个没有太多空间让民众参与决策的一党制度,所以,其改革进程主要是依靠领导人的精力、想法及眼光来指引和推动正确的方向。把中国由计划经济转型到市场经济,需要胆识和毅力,从邓小平到继承他的江泽民-朱镕基团队都印证了这一道理。他们在每一个阶段,都面对着惰性、障碍及对抗变革的力量。他们的应对方法是,加倍努力,尽管必要时也会因战术考虑而撤退。其中明显的例子,包括邓小平 20 世纪 80 年代初的农业改革,80 年代中期的城市改革,以及为中国带来了大量外国投资和快速增长的 1992 年的“南巡”。另外,还有江泽民、朱镕基敲定中国入世,创建私有房屋市场,以及开放金融服务部门等许多这类的重大决定。

邓、江、朱的经验说明了一件事:政治领导的作用,不仅对发达或发展中的经济体很重要,对像中国这样的国家尤为重要。在中国,许多已经运转不良的陈旧做法根深蒂固,与此同时,还面临着相当艰巨的挑战,因此,必须采取由上向下的推动方式。之所以要由上向下,是因为在目前的体制结构下,由下往上的做法对于改革的设计师们来说,风险太大!

三、贪污腐败

若依据教育水平这类客观标准来衡量,中国现任的领导人比起25年前的前任,取得了难以令人置信的进步。根据对中国领导有深入研究的汉密尔顿学院学者李成的观察,中国共产党在过去(1982年)每五位省级主要领导中受过高中以上教育的不到一位,而现在97%拥有高等教育文凭。在中国的最高政治机构政治局中,常委有九位是在中国优秀大学和研究机构受过训练的工程师和技术专家。胡锦涛主席所推动的主要经济信条是“科学发展观”,以知识为基础(而非以意识形态为基础)的发展需要官员们能接受新思想和持续不断地学习,并将这种精神普遍贯穿于大多数政策讨论中。现在,甚至在地方一级,拥有博士学位的党委书记、省长及市长也常有所闻,他们把自己看成是学者型领导,与古代的儒家理想相一致。从某种意义上说,当这种才能与权力的结合臻于完美之时,正是中国古老执政理念的复活之际。但是,随之而来的也有无限权力所滋生的劣习。即使权力是由有才能的人行使,贪污腐败、管理不善及抵制变革的现象仍不可避免。因此,中国领导人在教育程度上或许在上升,但是许多中国人却感到他们的清廉程度在下降。共产党领导人“吃苦在前、享受在后”,这在当年曾被传为美谈,可现在,老百姓对官员腐败行为的愤怒正日益加剧。北京当局近年所颁布的一连串法规,就是力图使用行政工具制止逐渐滋长的腐败行为。中国共产党党中央的《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002)、《关于进一步加强人才工作的决定》(2003)以及《关于加强党执政能力建设的决定》(2004),都是为了杜绝官员贪污和滥用职权的弊病所采取的不同手段。

但迄今为止,证明上述努力取得了进展的证据非常贫乏。尽管偶尔出现一些地方官员被移送法办,甚至因腐败罪名被处死刑的备受瞩目的案件,但许多被以权谋利机会所诱惑的官员还是认为,在中国杂乱无章的官僚体系中被捕的机会微乎其微,他们为利益去冒这个风险是值得的。这正应了中国流行的一句话:“上有政策,下有对策”。在2004年11月到2005年12月之间,国家和地方的纪检委员会调查中国共产党员的案件达到147539件,其中,15177件涉及犯罪行为。一个恶名昭彰的案子是,黑龙江省绥化市市委书记马德卖官中饱私囊,金额达726000美元。令人惊讶的是,此案涉及260位以上的官员,包括一位在2003年被革职的前任国家土地资源部部长。在中国,人们经常说,要当上一个市局级的主要领导得花80万人民币(大约10万美元)。

买官卖官,特别具有腐蚀性,这是一个恶性循环。付钱买官的干部认为,他们的“投资”理所当然地要有回报,而最简单的方法就是在他们当上买来的官后,再把他们所控制的官位卖给他人。这么一来,整个体制的管理和领导能力就被削弱了。2006 年5月,最高人民检察院外事局局长叶峰在香港的听众面前,介绍了大陆贪污问题的严重性。他说,国家检察官于2005年总共调查了41000以上的贪污案,其中,有75%遭到起诉。但是,这种起诉的威慑效果即使有也是非常有限的,叶峰的报告提到,在广西省某县,就有连续四任的县委书记因贪污而被捕。像叶峰这样的官员,甚至中国最高层领导人,正在以越来越坦率的态度讨论领导人素质的问题,这是比较罕见的积极趋势。在 2006 年 1 月视察福建省南部时,胡锦涛主席向地方干部表示,国家的快速经济发展导致贫富差距的严重扩大,同时也加剧了“基本的社会矛盾”。他警戒地方领导,不要掩饰问题或让不满的老百姓到北京上访,以推卸责任。胡锦涛特别提到发生于2005年12月的东洲事件(警察向抗议征收土地以建发电厂的农民开火),以此作为政府各级官员的重要借鉴,也藉此证明有必要提高中国地方领导的水平。

遗憾的是,显示胡锦涛的信息已被领会的迹象很少,但显示民众越来越不满的迹象却显而易见。根据中国政府自己的数字,2005 年全国上下共发生了 8 万多起“群体性事件”。可以大胆地假设,这些事件大部分与抗议地方政府的政策和行为有关。因此,持续和稳定的发展对国家长期的影响是显而易见的;同样显而易见的是,对能在政府各级向人民做出更多回应、拥有更高素质的领导人的需求。

四、人才垄断的终结

在中国历史的大部分时间里,政府一直能够吸引最优秀最聪明的人才加入它的行列。著名的全国“科举”制度,提供了一条量才录用、通向权势和富贵的最佳从政之路。政府公职,加上人脉关系和娴熟的政治手腕,是在社会上升迁的捷径。1949年崛起的强大的中央集权国家,大大地改变了中国,但同时也强化了这种根深蒂固执政方式的一些内容。最有雄心(也是最有理想)的中国人认为,从事政府公职是他们发挥才能的最佳方式,结果,政府几乎全面垄断了人才。但今天,对许多最有雄心的中国人来说,公职已不再是实现他们的希望和梦想的最佳途径。有生意头脑的南方人告诉他们的子女,“不用功就准备去当公务员”。自1949年以来,清华大学是中国高层领导人最集中的发源地(目前的 9 位政治局常委中,有 4 位来自清华),但是,现在清华的毕业生选择到海外留学,在跨国公司上班,在国内的大学、甚至国内的公司上班,就是不愿意当公务员。清华只是一个缩影,它显示出在今天的中国,人们有了新的雄心和新的动力。但问题随之而来,面对越来越困难的改革,有良好素质的领导人反而比以前少了。

中国的全国教育与考试制度,仍然不断在发掘最优秀的人才(起码是最能应付考试的人),并让他们踏入顶尖大学继续受到栽培。然而进了大学后,他们修的不是那些训练他们将来做政府工作的课程,而是他们认为最能生财的课程。像清华这类大学的学生,仍然有强烈的爱国意识和民族尊严,经常表示他们渴望到跨国投资银行、咨询公司及软件开发公司工作,是为了能吸收更多知识,有朝一日能为中国的发展提供帮助。即使那是他们的最终目标,但在眼前他们却不能参与日常的政策实施工作,而改革政策的成功与否却有赖于这些工作的实施。这个例子显示出改革的胜利(为大学生创造机会),反而酿成了几乎不可能解决的问题(学生不想当公务员)。

这种人才的流失,明显地造成了低层官员素质锐降的现象。许多与中国官员打交道的外国人,极不愿意与司长级以下的官员共事。甚至在中国的知识分子中间,过去把要求交给下属官员,然后由他们在体制内去提倡的做法已不多见。一些中央政府部门,特别是商务部和外交部仍然可以吸引到优秀毕业生,但是这些部门也是跨国公司挖角的对象,因为部里的年轻官员有语言能力,通人情世故,又有很多关系。同样的,这些年轻官员很难抗拒跨国公司提供的机会和工资:一个25岁的商务部官员,若转到私营部门工作可望工资增加 5 倍。而这种流失还不仅仅限于有雄心的中层官员。从2004年开始,地方领导人辞职转到私营部门的人数急剧上升。当发展迅速的温州市的一位副市长离开政府转到私营部门时,曾引起党内上下议论纷纷。共产党确实对这种官员的离职非常担心,甚至为此发出了一份文件,即《党政领导干部辞职暂行规定》。有才能和清廉的官员留在政府单位,是出自强烈的为人民服务感。但这种利他主义,也经常受到地位和权力欲望的沾染,而这种欲望又往往是与社会大众的利益和治理国家所需要的改变大相径庭。根据中国一份2000年的调查报告:政府官员更关心的是讨好上司,而不是服务人民。

最充满理想的毕业生及离职官员走入私营部门的想法,是基于一种还有待证明的假设,那就是当他们事业有建树之后再加入政府会更有意义,而且这种可能性是存在的。中国的现实情况是:权力仍然掌握在那些能得到信赖、一味追求仕途通达的内部人手中。在中国所谓的“体制内”(政府与共产党的成员)和“体制外”(其他人)这两个迥然不同的领域间,仍然存在着一个几乎不能渗透的壁垒。虽然有少数几个备受宣传的例子显示,有非常够资格的局外人被带入体制内来协助处理艰巨的问题,但其结果至多也只能说是好坏参半。在20世纪90年代末期,朱镕基总理经常在全球寻找某些领域中成就卓越的中国人才,并邀请他们加入中国政府工作,但这些海外归来人士的经历并不顺利。在他们周围一起工作的是“终身任职”的人,他们对海归人士看不顺眼,认为会对自己的名誉和前途带来威胁。因此,这些海归人士中间没有明显成功的例子。虽然中国现在需要有经验和有广阔背景的领导人来处理复杂的问题,但是朱镕基把够资格的局外人引入政府的这个实验基本上已被放弃.问题还不仅是政府内外的流动性不存在,在政府内的升迁与否,还经常取决于处理人事关系时是否会使用手腕,为获成功能否不择手段。对部级官员来说,存在着流动升迁得过于频繁的现象,例如,一个国有银行的首席执行官会突然被调到一个省级的领导岗位上。从某种角度来看,这意味着政府对领导人才的渴求,愿意从任何地方把人才调到任何所需之地。但是这种急剧的岗位转换,限制了领导能力的有效发挥,被调换者没有太多的时间了解自己的岗位,没有机会亲眼看到政策执行的效果,还要面对下属的抵触,因为下属确信这些官员很快会被调走,因此采取暂时观望的态度。最聪明的中层官员,还可充分利用上级领导走马灯式的进进出出,为自己图利。在中国政府内,这种情况被讥讽为“在处长领导下的部长责任制”。

使问题更糟的是,低层官员所面对的问题正好与部长们和那些被选定将来当部长的官员所面对的问题相反。对低层官员来说,进出的流动性是不存在的,而体制内的流动也很困难。这使得大部分官员必须耐心地留在政府的一个小“窖”里工作,直至升到一个相当高的职位后,才有希望可以动一动,但这还得看运气。这一因素使得低层官员不敢冒风险,不愿创新,不肯坚持,因此,也就无法保持政策的有效执行。

五、一个更复杂的局面

在问题成倍增加、领导“素质”下降的同时,中国领导人面对的另一个严重挑战是:承担他们毫不熟悉的任务。一个中国大城市的党委书记曾经表示,北京指示他在两年之内要使几百家国有企业私有化。但他在整个职业生涯里从来没有将一家企业私有化过,承认对私有化的过程了解甚少,也不知道如何进行才好。与他相似,他管理的国有企业的领导们对私有化本身也没有具体的概念。为了寻找买主,他们惟一的方法是在因特网上打出“待售”广告,等候买主响应。当然,要求这些官员有能力应付这类挑战是毫无理由的,因为他们没有任何工作或教育背景来面对这么重大的改革。像企业私有化这类的情况,起码大家可以借鉴国际模式,而国内也有越来越多的模式可供参考。但是,在今天的中国有许多其他问题是完全没有“指导手册”的,即使在历史上也从来没有一个国家要面对如此规模和如此复杂的问题。因此,正是在面对这些问题的过程中,中国领导人的真正本色才能展现,中国的未来才有可能脱颖而出。

中国最高层官员肯定是昼夜思索如何解决称职的、高效率的领导人短缺的问题。当胡锦涛主席提到“提高党的执政能力”时,他指的是一系列应对挑战的措施。正在进行的共产党的执政改革,包括努力缩短官民之间的距离,加快对问题的回应速度,以及加强党员的责任感。从党代表会议运作方式的改变,到如何挑选和监督党代表的改变,再到对“党内民主”作为更大问责制的一个工具这一系列激烈的讨论,让我们看到,为了使中国的领导人才开发更有活力和更加开放,大量智力资源正在被应用于政府内部。

但至今为止,中国对此问题的强调仍不够。笔者所认识的中国社会每一个阶层的领导人都表示,他们花太多的时间在与他们的工作核心无关的问题上。组织政治,仍然阻碍中国发展出一个真正量才录用的体系。笔者记得在清华班上的一名最优秀的学生,毕业后惟一可选择的政府工作是回到他原来地方的低层政府岗位,因为,在北京没有人能为他想办法在中央政府官僚体系内寻得一官半职。而他不想把精力和才能用在地方的与纸张打交道的工作上,结果,决定完全离开政府工作。中国不能让这种事频频发生。同时,应该看到,虽然政府已经把重点放在利用教育改革改善“人力资本”的开发上,但它还未能找到一套调和适中的政策,以保证上岗后有创意、有雄心和清廉的领袖能够取得成功。因此,发展这样的政策,是中国必须采取的下一步。

结语

现有的政府领导和管理人员,不够应付下一波的改革;而政府和私营部门之间的壁垒,又注定许多有才之士被强制封锁在公务门外。政府必须招募数万、甚至是数十万的人才加入公务员的队伍,并赋予他们力量,以实现胡锦涛的“和谐社会”的远见。为此,制定能够帮助他们成功的政策是必需的,例如,可通过评价一个组织吸纳新领导和新想法的能力来评估某个组织是否成功。中国若能更有效地吸收新领导人,就能创造条件使现有领导人的潜力得到发挥,因为,现在这些领导人既要注意单位内的复杂关系、又要发挥工作的效率,实在是左右为难。只有让其管理和领导成员脱离组织政治和陈旧思想的枷锁,中国才能找到一条胡锦涛主席所赞同,中国同胞所渴想、所寻求的道路,那就是一条充满活力的、一步一步稳定地走向民主未来的道路。

(作者系清华大学客座教授、美国布鲁金斯学会董事会主席、前高盛银行总裁。原文载于美国《外交事务》杂志第 85 卷第 6 期,2006 年 11 月至 12 月版,第 133-140 页;“Foreign Affairs”, Vol.85 No.6.Pages 133-140. November-December 2006。该刊同意本刊发表作者提供的中文翻译稿,作者的学生、现复旦大学博士生路锦非女士对中文稿的翻译给予了协助,对此,本刊一并表示感谢。要说明的是,本次发表按本刊的体例要求作了编辑。——中国与世界观察杂志社)

来源:中国与世界观察杂志

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