赵俊臣:福特基金会资助的云南扶贫项目中的公共工程案例研究

选择字号:   本文共阅读 2885 次 更新时间:2007-07-29 09:44:38

进入专题: 扶贫  

赵俊臣 (进入专栏)  

  

  20世纪90年代初开始,福特基金会资助的云南扶贫项目在昭通地区镇雄县老包寨、文山壮族自治州广南县安王、怒江傈僳族自治州福贡县珠明琳、思茅地区江城县明子山4个村进行。云南省社科院经济所受项目领导小组委托,采用参与式农村快速评估(PRA)技术和问卷调查(每项目点50户,共200户)法,对项目的实施进行了理论总结。本文拟对公共工程的实施,纳入到中国的以工代赈与反贫困的总战略中考察,并与中国研究以工代赈的集大成者朱 玲、蒋中一关于以工代赈的研究成果相对比,试图说明扶贫公共工程是项目扶贫中的重要组成部分,在以贫困农户为主要对象的扶贫中,更好地发挥它的作用,避免与限制它的缺陷。

  

  一、公共工程的实施组织

  

  (一)自上(或外)而下的组织

  福特云南扶贫项目的实施,是一个自上(或外)而下的过程,从项目审批立项、划拨资金及具体的施工设计、组织施工、管理,到工程监督、验收、投入使用,沿用的基本是中国传统的计划经济的那一套,当然,其中扶贫公共工程也不例外,只不过介入了省级四个承包的科研单位的技术人员。项目组织组织机构及其扶贫公共工程项目运行如图1、图2和图3。

  福特云南扶贫项目之所以采取上述组织及运行方式,是考虑到中国的经济体制正从计划经济向社会主义市场经济新体制转变,而且计划经济的旧体制在近期内仍将起着主要的作用,而且各方面对计划经济系统组织比较熟悉,运行起来得心应手,特别是以中国政府机关为主实施项目还带有一定的权威性。例如云南省项目领导小组就以云南省人民政府扶贫开发领导小组办公室为主组成,从而能够更好地协调与项目有关的政府、计划、财政、银行、农业、林业、交通、科技、水电、商业、供销、税务、审计、文化、卫生、公安等部门的关系,使其具有一定的权威性。

  

  

  

  

  

  

  (二)扶贫公共工程项目的确立原则

  福特云南扶贫项目在立项时,就把改善项目点生产、生活和公共工程,纳入到扶持的总目标中。无论是福特的项目官员,还是福特云南省项目代表、项目领导小组成员及其办公室成员,县、乡政府主管扶贫的官员,乃至项目点的村民,一致认为公共工程缺乏是造成项目点村民贫困的主要原因之一,因而是扶贫的突破口之一。

  福特云南扶贫项目代表董恒秋先生长期担任云南省人民政府扶贫领导小组副组长,1985~1993年还曾兼任云南省政府扶贫领导小组办公室主任。丰富的扶贫经历使他对贫困地区公共工程有着深刻的认识,因而他总是要求各个承包单位与项目村多申报公共工程方面的计划,要求项目领导小组多审批公共工程的具体项目。经过几年的实践,项目在申请、审批和实施公共工程项目时形成了以下原则。

  1.村民们发展生产急需的原则。这一原则可以保证使各个贫困农户在分散从事农业生产、出售农副产品时,能够获得相对必需的条件。

  2.项目完成后大受益面的原则。这一原则在于使福特或其他外来的扶持能够避免少数村干部及其亲属对扶贫资金的垄断享受,而使较多的村民受益。

  3.照顾到最贫穷农户受益的原则。

  4.使村民长期受益的原则。这一原则在于使最贫穷农户得到发展的机会。

  5.有利于村民享受现代文明的原则。这一原则保证村民能够脱离原始的、野蛮的、不文明的生活方式,享受现代文明的生产生活方式。

  (三)村社、农户决策

  既然福特云南扶贫项目不得不采取中国计划经济旧体制下的自上(或外)而下的计划、组织与实施的一整套办法,因而它就不可避免地地把计划经济配置资源的传统方式的弊端也一起承袭了过来。

  村社和农户较少进入决策,是公共工程项目一个最重要的缺陷。虽然选择四个项目点时,福特北京办事处的项目官员孟泽思先生与云南省项目办有关人员曾认真地听取过当地村社干部和村民的意见,云南省林业科学院、云南省地理研究所、中国科学院昆明植物研究所和生态研究所的学者对四个项目点作过社会经济调查、项目计划拟订调查,项目领导小组成员、参与单位官员与学者也作过一定调查,由于时间、人员与经费的限制,美国、澳大利亚等国专家所传播的研究方法的使用不熟练等,项目计划缺乏变成农户计划这一程序,由承包单位和县项目办公室共同编制的四个项目占煌年度计划也缺乏广泛地听取农户意见这一程序,从而把村社和农户对公共工程的意愿排除在决策之外,成为“恩赐”的被动接受者。这从我们在抽样调查时农户对公共工程提供不出信息,便可以证明(表1)。

  

  应该说明的是,外来者的调查往往存在着一个信息真伪的问题。无信息的比例在我们的调查结果中占这样大的比例,说明了项目点村民对安排在本村社的公共工程并不是很清楚,或者是有成见。经检查,我们的调查是问卷式,完全由受访者在自觉自愿和无第三者参与(监督)下进行,从而可以排除受访者对调查的成见,表明他们填写的问卷表是真实的,由此也可以断定,村民在对扶贫公共工程并不清楚下是不能表明他们确实参与决策的。

  

  二、公共工程项目的实绩

  

  (一)福特扶贫项目的具体实绩

  1991~1995年,福特云南扶贫项目实施的公共工程见表2。

  

  (二)福特扶贫公共工程的特点

  福特云南扶贫项目的公共工程,都是在项目村内实施的,是直接为村民的生产、生活服务的,又是本村村民自己实施的,村民们获得的仅是修路、人畜饮水工程的工具、炸药、水泥等补助,它不像政府组织的以工代赈工程是在较大区域进行,村民们一般要离开本村,自带行李与干粮,在工地里安营扎寨连干数日、数月。由于福特云南扶贫项目的公共工程有使村民直接或间接感受到影响的特点,从而使其成为刺激村民积极参与的巨大动力。

  

  三、公共工程项目的参与

  

  (一)村社的参与

  研究村社参与福特云南扶贫项目的公共工程项目,有两条路线:一是从云南省项目领导小组批准的四个项目点的具体项目来对比分析,二是从四个项目点已经实施的具体项目实绩来对比分析。这是因为,由于项目所在县、乡对福特扶贫项目重视程度的不同,配套资金的有无与多少不同,乡村干部素质不同,因而这两者计算结果是存在一定差异的。例如,江城县明子山项目村,从县乡公路的主道到明子山村公所一段公路,就主要是江城县政府出资并租用推土机,连干数天完成的,而村民只不过是作些辅助性的挖土修补等工作,从而使其失去了当地贫困村民提供就业岗位的作用。

  应该坦白承认的是,云南省项目领导小组对四个项目点,在安排公共工程项目时,从主观上看并无偏心,始终贯彻了一律平等的原则。在审批项目时,又注意到了公平与效率原则的兼顾;即四个项目点的扶贫资金大体相当,以体现公平原则;四个项目点的扶贫公共工程项目都必须是村民生产、生活急需的项目,都必须保证有较好的效益,都必须保证能够实施成功,以贯彻效率原则。但是在实施4年后,领导小组的成员发现,四个项目点虽安排有大体相当的总项目资金,但在各项目点农户数和村民数悬殊很大(镇雄老包寨844户3587人,江城明子山121户824人,广南安王604户3288人,福贡珠明林161人869人)的情况下,对各农户和村民的扶持便出现了不公平,于是要求领导小组对农户数和村民数最多的镇雄县老包寨项目点、广南县安王项目点适当给予了项目及资金的增加。

  (二)农户的参与

  在福特云南扶贫项目点,农户参与公共工程,即村社动员和组织劳力时实行的是公平原则,农户或个人参加工程的机会均等。由于穷人在人口中所占的份额较大,对相对富裕的人口相比,他们得到了更多的参与机会。他们获得的主要是工程所需物资的补助和农业生产条件改善带来的利益。项目点农户参与公共工程状况见表3。

  

  在四个项目点,农户农忙是有季节性的,一般在每年5~6月份雨季来临前后播种栽插,经几个月的管理,到10月份前后收获,是最忙的季节。此外,在3~5月,江城明子山采春茶、镇雄老包寨养春蚕,也要忙一阵子,其它时间则为农闲或半农闲。在这段农闲或半农闲期间内,除个别农户有人外出做工、经商外,多数人并无更多的工作要做,从而形成了大量的农村剩余劳动力,这是中国以工代赈工程和福特云南扶贫项目公共工程的人力基础,也是农户愿意参与的原因之一。其实,在中国利用农闲时期进行农田基本建设和公益事业建设,已是农村的普遍传统,而且已形成固定的劳动积累制度,农户如果因故不能出这种义务工和积累工,则必须以钱代付,而由于农户普遍贫穷,缺乏支付现金的能力,则往往承诺来年或下期工程时加倍补上。因此,一方面,福特云南扶贫项目安排公共工程时,可以大量使用项目点充裕的劳动力而节省经费,另一方面农户也对这种公共工程比较熟悉,乐意接受。

  (三)村民个人参与

  项目点农户在被告之参与扶贫公共工程项目后,家庭中由谁去出工的决策,主要在家庭内部进行,一般由充任家长的成年男子作出。四个项目点村民个人参与扶贫公共工程项目情况见表4。

  

  表4中参与过公共工程的村民的文化程度,以未上过学的最多,达64人,占参与公共工程191人的33.5%,而且随着受教育程度逐步增高而参加人数递减,这与项目点教育太差、劳动者文盲面过大、素质过低的状况吻合。深入分析四个项目点实施的公共工程可以看出,需要使用大量普工,例如修筑道路、人畜饮水工程、架设输电路线和修建卫生室与学校等,承担开挖土石方和搬运等类简单劳动量,分别占总劳动量的85%、80%、75%和65%,一般由工程组织者将任务分配给村社干部,村社干部再按均等的原则分到各个农户,各个农户往往由在家庭中从事与家庭谋划无关的体力劳动者去充任,这样安排既保证完成出工任务,又不影响家庭农事劳动和家务劳动。当然,在公共工程的施工牵扯到家庭的承包耕地、自留山和责任山的权属时,这个家庭的家长和其他成员则会不请自到,在参与过程中执行相互监督的职能。

  公共工程建设需要的技术工,例如石匠、木匠、铁匠等,往往由村干部和村民协商推举或个人自荐的方式参与,项目上一般要付给他们一定的报酬,这与村民出的普通工不取报酬是不同的。

  抽样问卷调查中,男女参与扶贫公共工程的人数大致相当。进一步分析表明,妇女的参与并不证明妇女地位的提高与作用的发挥。这是因为,在中国云南省农村,妇女都要承担繁重的家务劳动和田间劳动,这是与中国沿海、北方地区妇女较少从事田间劳动不同的地方,因而妇女比男子的劳动数量要多,强度要大。如果按照国际上和国内一些学者的研究结论,认为公共工程项目只有多安排妇女参与,才能提高妇女地位与作用,那么,就存在这样一种结果,已经被繁重劳动压得直不起腰的妇女,背上又压上难以支撑的重担,从而有些不把她们压垮不甘心的味道。当然也有这样的情况,即妇女参与项目的多,说明其家中男子有更重要的事要做,而由妇女抵摊派工的情况,这与农户家庭内部的理性分工有关。

  

  四、公共工程在反贫困中的地位与作用

  

  公共工程在反贫困中的重要地位与巨大作用,这已为中国的反贫困所一再证实和广大贫困村民所深刻认识,这里需要研究的是它的作用到底有多大,以供反贫困决策参考。

  (一)工程对农户家庭近期的影响

  研究中设计了增加收入、增加家庭日用生活必需品、增加食物和影响家庭其他生产等4个指标,在四个项目点各随机抽样50户农户进行问卷调查,结果见表5。

  

  表5的样本农户,镇雄老包寨全部提供了信息,而没有提供信息的是江城县明子山1户,广南县安王10户,福贡县珠明林高达22户。在此的可能原因,除了前述农户没有参与决策外,一是农户中还有相当一部分对公共工程的作用不理解,或者是没有把公共工程与自家生产、生活联系起来,因而谈不出作用来;二是证实了项目点村社干部把公共工程作为农户应尽的义务工程积累制度来对待的判断。(点击此处阅读下一页)

进入 赵俊臣 的专栏     进入专题: 扶贫  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 社会学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/15346.html
文章来源:作者授权天益发布

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网