郭晓鸣 高杰:坚守防止发生规模性返贫底线需要实现四大突破

选择字号:   本文共阅读 3727 次 更新时间:2024-06-15 12:05

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郭晓鸣   高杰  

 

党的二十大报告提出“全面推进乡村振兴,坚持农业农村优先发展,巩固拓展脱贫攻坚成果,加快建设农业强国。”强调建设全体人民共同富裕的中国式现代化,最突出的短板仍然是农村。虽然我国通过艰苦卓绝的努力打赢了脱贫攻坚战,但巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。2022年的中央一号文件明确要求必须重点从完善监测帮扶机制、促进脱贫人口持续增收、加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度、推动脱贫地区帮扶政策落地见效等方面实施有效举措,牢牢守住不发生规模性返贫底线。

就当前现实看,由于脱贫地区低收入群体数量较大,主要致贫因素依然存在,因此从更高要求出发,坚守不发生规模性返贫底线工作中除了全面落实中央相关战略布署外,还必须在下述四个关键方面实现重要突破。

一、有效强化人力资源开发,突破脱贫农户劳动力素质低弱障碍

尽管脱贫地区教育扶贫成效显著,在阻断贫困代际传递上实现了重要突破,但不容忽视的是仍然面临大量已脱贫农户中的核心劳动力受教育程度普遍严重偏低,小学文化程度和文盲半文盲仍占较大比重,劳动力素质低弱的矛盾十分突出,由此构成实现稳定可持续脱贫的重要隐患。虽然在脱贫攻坚中推行了“农民夜校”等以成年人为对象的培训,并开设了法律常识、技能培训等课程,但是由于基本学习能力不足,许多参与培训的农民无法掌握课程内容,难以提升生产技能。从而限制了脱贫家庭的生计来源。尽管依靠有效的帮扶政策实现了脱贫,但是一旦直接的外部物质支持力度有所减弱,这部分低收入群体仍然缺乏自主性持续增收的基本能力,进而面临较高返贫风险。

针对当前脱贫地区劳动力素质仍然总体低弱的现实矛盾,当务之急是必须更有针对性地强化农村人力资源开发力度,重点从以下三个方面建立以提升已脱贫人口文化水平和生产技能为目标的教育培训体系,增强脱贫农户劳动力的受教育水平和发展能力:一是调整农民培育的内容和方式。继续发挥“农民夜校”功能,建立以识字班等为的基础知识技能培训课程体系,针对性提高部分文盲人口的基本文化素质和能力。二是激活乡村教育资源。整合乡村文教、扶贫、农民培训等项目资源,聘请村幼教点辅导员、村小教师等任识字课、普通话课教师,在解决师资问题的同时,提高乡村教育工作者社会地位和收入水平。三是加强适宜性技术支持。针对农户生产需求,通过合理选择并输入适宜本地的新品种和新技术,更有效率地进行相应的技术培训,使适用农业技术的推广更加符合当地农户的实际需要,与当地农民拥有的传统技艺有机结合,更有效地提高脱贫农户的生计资源利用效率。

二、引导建立合作互助机制,突破脱贫农户合作能力不足瓶颈

由于脱贫地区存在相对更加严重的人力资本匮乏、积累能力不足问题,自我发展能力受到较大限制,更加需要形成良好的互助合作机制,以增强集体行动能力方式建立更稳定的长效脱贫机制。但就现实看,这方面政策支持不足的缺陷是显而易见的,扶贫政策在给予贫困群体精准的外部帮扶的同时,对提升互助合作能力的支持相对不足,甚至在一定程度上原有的乡村互助传统还有所弱化。一方面,在扶贫资源精准投向贫困户的过程中,乡村互助传统也在“贫困户”和“非贫困户”两个群体的对立中逐渐弱化。另一方面,以市场化原则为导向的农民合作社在脱贫地区实际运行也较为困难,难以发挥应有作用。虽然大多数脱贫村已建立了合作社,但是部分合作社或为仅挂牌并未实际运营的“僵尸社”,或者脱贫农户实际参与度很低,在实质性提高农民互助合作能力方面作用有限,也很难依靠市场化的合作经营为已脱贫群体提供持续稳定的收入来源。

在自我发展能力不足的条件下,建立合作性利益联结机制,实现集体成员间的互助共济应当是脱贫农户拓展生计来源、防止规模性返贫的重要方式。因此,要充分发挥农村原有的互助传统,帮助脱贫地区建立运行规范的合作经济组织体系,积极探索以合作社发展带动脱贫农户持续增收的新机制,将合作社的发展作为凝聚脱贫农户共享乡村发展红利的重要途径。一是重点支持合作社多元化发展。要充分发动农民依托扶贫产业自主参与、自主管理、自主发展合作社。要鼓励对口帮扶单位导入更多扶贫资源支持合作社规范发展和有效运行。要引导社会资本把支持合作社发展作为社会扶贫的重要组织载体,以入股合作的方式与合作社建立稳定的利益联结。要把支持新型农村集体经济与发展合作社有机结合,探索集体经济入股合作社实现融合发展,更有效地提升脱贫群体合作减贫的能力。二是强化合作社带头人培育工作。脱贫地区合作社发展严重滞后与人力资源极为稀缺直接相关,因此,应合理发挥本土乡村精英在合作社运行管理中的带头作用。通过组织参加培训、外出参观等形式重点培育一批合作意识和合作能力较强的合作社带头人。要建立和完善脱贫地区外出劳动力人返乡政策激励机制,设立返乡精英创业基金,特别是要主动将其导入合作社发展人才支持计划,建立多元化激励机制有效弥补脱贫地区合作社发展中最突出的人才短板。

三、全面改善生产性基础设施水平,突破脱贫农户生计资本提升阻滞

随着脱贫攻坚战略的完成,脱贫地区农户的生活条件得到了根本性改变,但生产性基础设施条件的改善仍相对滞后。虽然部分地区建立了扶贫产业园区或生产基地,配套实施了农田水利建设项目,但是在项目区之外,更大量农户分散耕种土地的生产条件仍未得到有效改善。不少脱贫村农田道路水利设施陈旧,农户生产仍在较大程度上受自然条件制约,依然表现为靠天吃饭的基本特征,生产效率偏低且抵御风险能力弱。在脱贫地区,大多数脱贫村地处山区,土地资源条件决定了较长一段时期内小农户分散经营仍是农业生产经营的主要方式,也是大部分农户重要且持续的生计来源,而农田灌溉、生产便道等基础性条件的滞后将直接制约脱贫农户家庭经营收入的持续提高,也使其仍然面临较高的因灾返贫风险。

因此,要坚守防止发生规模性返贫底线,就必须合理调整脱贫地区扶贫资源投入的重点领域,加大力度推进脱贫地区产业园区之外区域的生产性基础设施项目建设,有效改善脱贫农户生产条件。一是根据脱贫地区提升农户生计资本质量的现实需求加快推进小微型农田基础设施建设。对脱贫地区而言,因自然灾害返贫的风险仍然较大,提高抵御自然灾害能力是防止规模性返贫的关键之举。因此,应高度重视分散经营农户最急需的生产便道、小型灌溉设施等小微型生产设施的改造提升。二是增强农民参与小微型生产性基础设施建设和管护的内生动力。要以创新村民自建等方式,降低建设成本,提高使用效率,显著改善与小农户生产经营配套的生产性基础设施条件,增强脱贫农户的生计保障能力。

四、加快构建政府与社会协作机制,突破对财政投入的过度依赖

脱贫地区承担着极为艰巨的脱贫任务,为了确保按时间表完成任务,必须采取政府主导型扶贫模式,以大规模、高效率调配帮扶资源并精准投向贫困群体,在短期内迅速改善贫困农户的福利水平,按期完成极为艰巨的脱贫任务。但是,随着脱贫攻坚战略的完成和向乡村振兴战略的转变,社会力量有效参与的缺失,将造成脱贫地区对财政资金的高度依赖,不仅增大财政负担,也使后续扶贫资金使用和项目运行缺乏市场化导向,导致管理运行效率的提高面临困难。更重要的是,在单纯依靠政府大规模投入的方式下,相当数量高度依赖外力脱贫的低收入群体仍存在较大返贫风险,进而对巩固脱贫攻坚成果构成障碍。随着福利性政策向发展性政策转变,财政资金的福利性投入强度将逐步降低,但脱贫地区稳贫防贫仍需要持续的外部资源扶持,能否前瞻性地动员更大规模的社会力量进入以弥补防止规模性返贫的帮扶资源的缺口,无疑是脱贫地区长期性减贫工作面临的又一重要考验和关键选择。

对脱贫地区而言,防止大规模性返贫风险既面临社会扶贫力量薄弱的突出矛盾,又存在社会力量与政府部门未能有效协同的现实问题。因此,当前紧迫的任务是要从战略高度上充分认识社会力量参与巩固脱贫成果和推动乡村振兴的重要意义,鼓励多元社会主体协同参与,有效发挥不同主体的专业能力,使之能够在脱贫地区巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接中发挥更加积极的作用。一是建立政府与社会组织之间的扶贫协同机制。发挥政府部门的资源统筹调配优势和社会力量的专业化优势,搭建统一的乡村发展资源管理平台,避免政府与社会扶贫力量相互分割、重复投资,增强社会力量与政府相关政策的关联度和联动性。二是建立制度化的社会组织支持政策。在严格规范社会组织活动方式的前提下,对在防止规模性返贫中发挥积极作用的社会组织给予明确支持,针对不同社会组织的组织特征、服务能力和运行需求提供办公场所、经费补贴、服务奖励、政策优惠等方面的具体支持。三是建立社会资源吸纳整合机制。通过建立资源信息库、项目数据库等方式,准确把各类社会组织能够提供的支持资源精准对接并匹配脱贫群体的实际需求。以项目为载体,鼓励多类社会组织协同参与,充分发挥其在产业发展、环境治理、家庭健康、农村养老、残疾救助、文化培训等方面特有的专业化优势,形成信息共享、资源整合、优势互补的全方位返贫治理格局。

(作者单位:四川省社会科学院 ;来源:《中国乡村发现》2023年第2期)

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