叶必丰 : 我国地方毗邻区域的联合执法

选择字号:   本文共阅读 2183 次 更新时间:2024-06-04 19:55

进入专题: 地方毗邻区域   联合执法   区域合作   执法权下沉  

叶必丰  

 

摘 要:联合执法早就存在。在执法权下沉和实行一级执法体制后,级别管辖不再发挥作用,跨行政区联合执法尤其是毗邻区域联合执法的需求更加强烈。毗邻区域联合执法的法治基础并不是区域合作的一般法律制度,而是“地方组织法”上的跨行政区协同工作机制条款和《行政处罚法》及单行法上的职务协助条款。当前,毗邻区域联合执法的组织形式有联席会议制度、职员派遣和联合执法队,具有重要意义的程序机制有管辖权制度、联合调查及证据互认制度、以结果互认为基础的协助执行制度。从司法上观察,当前的联合执法还需要进一步规范,尤其不能以联合执法组织的名义直接对相对人作出处罚决定。司法机关应当对毗邻区域的联合执法担负起监督职责。

关键词:区域合作;毗邻区域联合执法;执法权下沉;管辖权;职务协助

 

引言

A地与B地毗邻。A地行为人在B地违法,B地行政机关依法有权管辖。即使违法人员回到了A地,B地行政机关也有权查处。当然,如果B地行政机关行使管辖权,前往A地调查就需要承受效率代价。但是,一方面,如果像不按分类投弃垃圾之类,B地的违法行为在A地不属于违法行为,或者如为保护环境而牺牲发展机会之类提供协助将承担过高的代价,则A地往往不愿提供协助,B地行政机关很难追究A地违法行为人的责任。另一方面,A、B两地行政机关也可能对同一行为人争相管辖、重复处罚。如行为人在连接A、B两地的高速公路上超速驾驶,分别被两地在交界处己方一侧设置的摄像头抓拍。A、B两地交界处未设置收费站,因而行为人的超速驾驶并未因减速而中断。在法律上两地行政机关都没有理由将该违法行为处断为两个违法行为各自予以处罚,也没有理由放弃处罚。这就可能导致对行为人的重复处罚或者左右为难的法律难题。毗邻区域的人们高度融合,生活和语言习惯相同,即使110报警电话也常常“窜界”,但仍实行属地管理原则。

上述问题由来已久。为了提高行政效率,保障法律实施的统一性,维护相对人的合法权益,以往的做法是联合执法。20世纪80-90年代的治安管理、工商和税收立法中就有体现跨行政区联合执法的协助条款。由于实践中联合执法很不规范,导致了许多违法乱象,1996年的《行政处罚法》没有规定联合执法,没有规定职务协助,试图通过相对集中处罚制度、管辖制度和委托制度加以解决。但跨行政区联合执法的需求依然存在,单行法中的联合执法不降反增。从有关生态环境、食品安全、交通运输和城市管理到市场监管和遏制伪类假冒商品领域,立法以及规范性文件纷纷规定了跨行政区联合执法。实践中,跨行政区联合执法集中于有关地方的毗邻区域。

联合执法一般是指两个或两个以上行政执法机关,依据联合执法事项目录,共同开展行政执法,并依据法定职责,分别作出行政处理决定的行政执法方式。它不同于综合执法。综合执法是指基于政府的统一领导权,通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量,由一个行政机关统一行使若干个行政机关执法权并开展执法。综合执法是以“整体政府”即政府对所属部门的统一领导,以及将多个部门的执法权向一个部门集中转移为法治基础的。联合执法原则上不存在执法权的转移,若干个行政机关按各自的职责协同执法活动。联合执法既可以适用于本行政区域内主管部门之间,也可以适用于毗邻区域行政机关之间。综合执法组织是类似城市管理行政执法局这样的行政机关或事业单位,联合执法则大多是松散的组织形式。

在理论上,《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)施行后的联合执法曾受到合法性质疑。那么,毗邻区域联合执法能否得到法律上的支持,或者说它的法治基础是什么?毗邻区域联合执法有什么样的组织形式,以及有哪些特殊的程序机制?

一、毗邻区域联合执法的法治基础

(一)基于行政区划的事权分工

我国宪法和法律建立起了统一的行政区划制度,地方包括省(自治区、直辖市)、设区的市、县(县级市)和乡(镇)。行政区划制度首先表现为政权组织尤其是行政组织的层级制。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第110条第2款规定:“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”行政区划制度其次才表现为全部区域的分区治理,各行政区之间彼此自主和尊重。这在宪法和法律上表现为地方各级人民政府在“本行政区域内”依法行使职权,即属地管理原则。

行政区划在管理学上构成了国家治理中幅度和层次间的反比例关系。“管理幅度与层次成反比。在机构的总工作量为一定时,管理幅度愈大,则层次愈少;反之,管理幅度愈小,则层次愈多。”在行政机关间的沟通关系上,幅度与层次也成反比关系。严格的层级制能够保证上下级行政机关间的上传下达,政令畅通,但却限制了各地行政机关相互间沟通和交流的充分性。异地行政机关间的沟通,需要通过共同的上级行政机关才能得以实现。如《生产安全事故应急条例》第3条第1款第2句规定:“生产安全事故应急工作涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”如果不同省的基层政府需要沟通,则需要逐级上报,并通过国务院主管部门再逐级下达。每级行政机关都是一个治理节点,都要对信息进行筛选、过滤。沟通途径越长、节点越多,则信息失真越大,沟通效果也就越有限。

在国家治理体系上,我国1978年以来的改革表现为不断下放权力,持续扩大地方自主权。权力下放在法律上表现为事权的层级分工,即中央和地方各级政府负责相应的行政事务。这样,地方行政机关既要维护全国的整体利益又要保障本行政区的地方利益。行政机关间的沟通不再限于上传下达,还有各地行政机关间的平等交流。这种平等交流,初期表现为各地行政机关间的公平竞争。公平竞争的另一面则是平等合作。在当下,区域协调已成为我国的重要治理理念,跨行政区行政机关的合作已得到蓬勃发展。实践中的典范是长三角一体化、大湾区建设、京津冀协同和成渝城市群,制度性成果则是跨行政区“协商条款”、协同立法、委托立法、共设机关、职员派遣、联席会议、行政协议、职务协助、管辖权委托或职权委托等。

事权的层级分工也体现为行政执法体制的改革。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,“根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量”“完善市县两级政府行政执法管理”。根据这一要求,国务院及其主管部门进行了一系列改革,原则上确立了一级执法体制,即行政执法事务原则上由设区的市或者县级行政机关负责,少量行政执法事务由乡级人民政府负责。省级以上行政机关原则上不再具有执法权,仅负责对下级行政机关执法的指导和监督工作。一级执法体制体现了事权层级配置的终局性,改变了执法层级制,对行政执法不再实行级别管辖。这样,对涉及A、B两地的跨行政区违法行为就无法按级别管辖制度由共同上级机关管辖,A或B地行政机关也往往无法单独完成行政执法任务。

然而,前述区域合作法律制度并不能当然地为跨行政区执法提供支持。首先,前述区域合作法律制度基本上是审批监管制度。执法与审批监管是不同的职责。基于职权法定原则,审批监管意义上的区域合作制度并不能规范行政执法职责的履行。其次,有审批监管权的行政机关不一定有行政执法权。从层级观察,国务院主管部门和省级主管部门有审批和监管权,但在实行一级行政执法体制后却没有行政执法权。从部门行政机关观察,根据《行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)规定的行政处罚和行政强制,行政执法权在被集中后,原来的行政机关就不再具有该行政执法权。最后,有关行政机关即使都具有行政执法权,也可能各不相同。如《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第84条规定,对在饮用水水源保护区内设置排污口的执法权属于县级以上地方人民政府,对其他违法设置排污口的执法权则属于县级以上环境保护主管部门。因此,行政机关跨行政区执法合作需要有相对独立的法律制度。

(二)跨行政区的执法合作制度

对跨行政区执法合作需求最为迫切的是毗邻区域行政机关,尤其是区域合作密切的毗邻区域行政机关。例如,上海市金山区枫泾镇与浙江省平湖市新埭镇接壤,两地在交界处共建了张江长三角科技城,由两地管委会共同管理。共同管理与分别执法导致了严重错位,亟需联合执法。

1.毗邻区域联合执法的组织法基础。2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)为地方行政机关的跨行政区执法合作提供了组织法基础。该法第80条第1款规定:“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略,结合地方实际需要,可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制,加强区域合作。”

该规定中的“可以”,不是语义学上的可以或者不可以,而是法学上相对于禁止性规范和义务性规范的授权性规范。“它授予人们可以作出某种行为或不作出某种行为的能力”,“是指经法律授予的、特定主体在特定的条件下、在特定的范围内的一种有限度的选择权”。它的作用在于“为人们的自主行为和良性互动提供行为模式,为社会的良性运作和发展提供动力与规则保障。”因此,该规定中的“可以”充分体现了区域协调的“中央统筹与地方负责相结合”的原则,县级以上地方人民政府有权将建立毗邻区域联合执法机制,作为建立跨行政区划工作机制的选项。

该规定中的“工作机制”被限定为“跨行政区划的区域协同发展”,目的在于“加强区域合作”。至于它的具体内容包括什么,则并不明确,该规定也没有以示例的形式明确解释方向。根据不确定法律概念的裁量理论,县级以上地方政府有权对“工作机制”作出合目的性裁量,探索包括联合执法在内的区域协同机制。从法体系上来看,该规定是一条组织法而非规制法(行为法)规则,因而,县级以上地方人民政府只能建立跨行政区行政机关间的合作机制,而不能裁量制定行政机关与相对人间的权利义务规则。

最高人民法院曾在多个判决中指出,组织法规则是不针对具体行政领域的、宏观意义上的规则,在没有行为法具体规定的情况下不能作为要求作为或不作为的依据。最高人民法院的这一态度应被限定于组织法不能适用于行政机关与相对人关系,而并不包括行政机关相互间的关系。也就是说,最高人民法院没有反对组织法作为组织行为的规则。建立包括联合执法在内的跨行政区合作机制,属于组织法行为而并非针对相对人的行政规制行为。

2.毗邻区域联合执法的行为法基础。行政组织法规则依法不能对行政相对人创设权利义务。毗邻区域的联合执法除了组织法依据还必须具有行为法依据。在单行法上有关跨行政区执法协助的基础上,2021年修订的《行政处罚法》第26条规定:“行政机关因实施行政处罚的需要,可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的,应当依法予以协助。”该法所规定的职务协助覆盖全部行政处罚,不仅包括行政部门间的职务协助,而且包括跨行政区行政机关间的职务协助。根据《行政处罚法》的上述规定,行政机关提供职务协助需要具备两个要件:第一,有关行政机关提出了协助的请求。第二,协助事项在法定职权范围内。司法上支持行政机关合法的职务协助,反对超越职权提供职务协助。

对于协助事项是否在法定职权范围内的认定,实践中比较复杂。原因在于,法律上有的协助职责条款属于概括性规则。如《畜禽规模养殖污染防治条例》第5条第4款规定:“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。”该“协助”是否包括行政处罚和行政强制?在“春光农场案”判决中,法院对此作了体系解释,认为要阐明“协助”的意义,应当结合该条例第23条第2款的规定,即“乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的,应当及时制止和报告。”人民法院据此认为,乡镇政府的协助权表现为及时制止和报告在辖区内发生的畜禽养殖环境污染行为,而并不包括行政处罚和强制权。人民法院遂认定,本案被告乡人民政府强制拆除原告养猪栏舍的行政行为,虽然属于职务协助行为,但超越其职权,因而违法,应承担赔偿责任。

在跨行政区职务协助中,两地同类行政机关的职责不尽相同。一方面,不同地方所确定的机构职责不尽相同。如城管部门执法权的多寡系根据相对集中行政处罚和行政强制制度,由所在地省级人民政府决定。某地城管部门所具有的执法权,外地城管执法部门可能没有。更重要的方面还在于,职务协助请求机关所在地和被请求机关所在地有效的地方性法规和地方政府规章不尽相同。两地对即使需要共同遵行的法律和行政法规,也往往有不同的裁量基准。如关于《行政处罚法》第33条规定的“首次轻微违法不处罚”,即使在一体化程度较高的长三角区域,各省市在实施中的裁量也并不一致。尤其是各地的开发园区已逐渐发展为类似行政区,为其制定了特别法、设置了执法机构,形成了特殊的规则。针对类似上述情况,德国对职责的认定以被请求机关所在地有效的法律规范为依据。在我国,为了解决上述两方面的问题,跨行政区立法主体积极开展了立法协同,为区域内的法治统一提供了保障。在此基础上,毗邻区域联合执法中纷纷采取了求同存异的务实做法,即毗邻区域行政机关将各自职责中相同的职责,以及可以作相同裁量的事项制作成清单目录,在清单目录范围内相互协助。这样就可以避免一方请求协助而另一方却无职责的情形。

关于协助机制的事项范围,《优化营商环境条例》(2019)第57条第1款可以作为依据。该款规定:“国家建立健全跨部门、跨区域行政执法联动响应和协作机制,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。”也就是说,无论是违法线索还是证据,无论是监管标准还是裁量基准,无论是执法决定还是决定的执行,都可以建立跨区域行政执法联动响应和协作机制。

二、毗邻区域联合执法的组织形式

基于组织法上的依据,毗邻区域行政机关在执法的组织形式上开展了积极探索,值得总结。

(一)跨行政区联席会议

联席会议制度可以追溯到新中国成立初期。当时,它是一种民主的组织形式,目的在于组织和发动各阶层的人员和力量。改革开放后,联席会议制度开始进入口岸立法和国防立法,成为部际或军地合作机制。迄今为止,联席会议制度很少由法律和行政法规规定,更多的是由国务院批复设立。它作为一种普遍性制度,则源于行政机构改革。1986年、1988年,国务院先后发文指出,应该撤并一些非常设机构,对已明确属于有关部门职责范围但又涉及相关部门协同的工作,可以设立联席会议制度,由主管部门负责同志牵头进行协调。由此可见,联席会议不是指会议活动,而是一种没有层级隶属关系的多个机构间协调工作的组织形式、沟通平台或交流机制。它往往由相关组织的负责人组成,设有处理日常事务的办事机构。该办事机构往往由牵头单位的办事机构兼任。

联席会议制度也被运用于协调跨行政区事务。早在改革开放初期,国务院就批复建立了辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古三省一区联席会议制度和上海经济区联席会议制度,及时协商全区性重大经济问题,突破了行政区划和部门的界限,推动了横向经济合作。此后,它被广泛运用于跨行政区争议、区域合作和毗邻区域的联合执法,有的还有行政法规和地方性法规的明文规定。

根据《南京市联合执法工作规则》等地方行政规范性文件的规定,作为毗邻区域联合执法组织形式的联席会议,由毗邻区域有关行政首长组成,是联合执法的决策性组织,可以有牵头单位,大多不设负责人,一般都设有办事组织或联络人。联席会议的职责是明确联合执法的组织领导、工作机制、责任分工,以及工作纪律。联席会议类似委员会制行政组织,以会议的形式开展工作,由牵头单位或办事组织定期或不定期组织召开,统一研究部署联合执法的事项、方法、步骤、措施,通报情况和交流执法工作经验,协调处理联合执法中的争议,研究解决联合执法的热点、重点或难点问题。

联席会议虽然是一种组织法机制,但却是一种议事协调机构,并未构成行政主体,并非行政诉讼的被告。在“毛春华等案”中,一审判决认为,“联席会议办公室作为议事协调组织,也非毛春华、沉毅公司所述及的行政征收的适格主体。”该意见得到了二审和再审判决的支持。联席会议办公室设在某一行政机关,也不能据此确定所在机关为被告。在“周晓静案”中,最高人民法院再审认为:“河北省唐山市信访工作联席会议办公室并非唐山市政府的内设机构,唐山市政府亦并无周晓静要求履行的法定职责,”因此,原告关于唐山市政府履行政府信息公开职责的请求,人民法院不能支持。

联席会议所作的行为,从实际情况来看有两类:第一,行政机关间的沟通行为,即内部行政行为。在“徐雪良案”中,最高人民法院认为被诉《关于建议依法严肃处理徐雪良进京非正常上访行为的函》,是杭州市信访联席会议北京工作组向上城区信访联席会议作出的内部行为,“仅对行政机关内部发生法律效力,并未设定申请人的权利义务。因此,不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。第二,直接针对相对人设定权利义务的行为。在“柯亨保案”中,重庆市人民政府有关部门及奉节县人民政府有关部门参加的联席会议,设定了原告住房、养老保险和一次性困难救助等权益。在“杨斌案”中,锦州市太和区信访工作联席会议作出《关于新民乡新民村杨斌信访事项的会议纪要》,决定对杨斌被征收的土地地上物及经济作物给予作价,并按同期银行最高贷款利率支付2002年1月1日至2013年12月31日期间利息。

联席会议的审议有时成为一项必经程序。《深圳市总部企业认定办法(试行)》第14、15条规定,市发展改革局在将总部企业名单核定后,应上报市总部经济工作联席会议审定,然后由市人民政府以公告形式公布并授予证书。在“深圳秦深案”中,最高人民法院据此认为,该联席会议的审定系原告成为总部企业的必经程序。在“关塘村民案”中,湖南省娄底市娄星区人民政府在对原告的林地权属争议及征地补偿事宜的会议纪要中明确,当事双方“如果不服,可向娄星区联席会议或娄星区矛盾调处中心申请复核和调处。”

《行政处罚法》制定时发现的联合执法乱象在联席会议类案件中依然存在,联席会议机制还有待规范。虽然不少立法要求建立联席会议机制,但联席会议机制的组织和运行规则不够健全。联席会议是否可以成为外部行政行为的一项必要程序可以视情况而定,但不应允许联席会议对相对人直接作出设定权利义务的行政行为。如果联席会议作出影响相对人合法权益的行政行为,且没有对该行为自认负责的任何主体,则可以以参与该联席会议的所有行政机关为行政诉讼的共同被告。

同时,人民法院应当切实履行《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定的监督行政机关依法行政的职责。2022年10月15日,笔者在北大法宝案例库检索最高人民法院终审涉及“联席会议”的案例,计有162件,其时间跨度为2015-2020年。分析上述案例发现,人民法院没有支持过当事人对联席会议的任何程序性主张和实体性请求。一方面,人民法院认为人民联席会议及其办公室不具有被告即行政主体资格,所作行为并非外部行政行为。另一方面,人民法院对联席会议作出的行为(纪要或决定)又予以认可和支持。这是值得检讨和反思的。

上述案例中反映出的联席会议的问题及人民法院的态度,虽然并非出现于毗邻区域联合执法,但对认识毗邻区域执法机关的联席会议也有借鉴意义。

(二)跨行政区职员派遣

一机关派员参加另一机关的执法活动也属于联合执法,在文件中一般称为抽调人员、人员交流或干部挂职。它也是毗邻区域联合执法的一种组织形式。如江浙沪市场监管局和长三角示范区执委会要求在示范区实行联合执法,建立执法干部交流挂职机制。重庆市在綦江-万盛开展跨区域联合执法,建立了两地干部交叉任职、互派挂职机制。

日本针对区域合作,在其《地方自治法》第252条之17,专门规定了派遣职员的程序、受派遣职员工作期间及退休后的待遇,并明确规定受派遣职员应遵守派遣机关所在地的法令。我国对派遣职员参与联合执法还缺乏制度化。天津市的地方政府规章《天津市行政联合执法规定》(1991)对派员参加部门间的联合执法有所规定。根据该规定,联合执法人员代表派遣机关执法,向派遣机关负责;派遣机关应承担所派执法人员执法行为的法律后果。

职员派遣也可以适用于毗邻区域的联合执法。在“西峡龙成专利行政案”中,被告陕西省榆林市知识产权局以涉案纠纷系跨省区、重大复杂有影响的案件为由,请求省市联合执法。经山西省知识产权局派遣,宝鸡市知识产权局执法人员参与该案办理。事后,榆林市知识产权局的上述做法获得国家知识产权局同意。国家知识产权局复函称,根据全国知识产权系统执法人员数量不足、能力不均衡的现状,国家知识产权局在全系统推进执法协作调度机制,包括人员、案件调度等内容,属于行政机关内部行为。二审后、再审裁判前的2016年12月,国务院印发的《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》也规定了跨行政区联合执法。但最高人民法院再审认为:第一,《专利行政执法证》所载执法地域是持证人工作单位所在行政区划的范围。宝鸡市知识产权局执法人员参与办案,与该案被诉行政行为以榆林知识产权局的名义作出相悖。第二,榆林市知识产权局接受派遣人员执法于法无据。在案证据仅有陕西省知识产权局协调保护处给局领导的报告,以及国家知识产权局的事后函复。第三,执法人员的调配手续不正式、不规范。总之,最高人民法院认为异地调配执法人员应当履行正式、完备的审批手续。当然,如果有管辖权机关派遣人员参与执法,并以自己的名义承担法律后果,则是可以认可的。

(三)跨行政区执法队伍

“联合执法队”在我国曾经普遍存在,在《行政处罚法》确立相对集中处罚制度后它也依然存在,有的还有地方性法规和地方政府规章的依据,最近几年,在行政规范性文件中出现得更为频繁。分析后可以发现,它有下列特点:第一,它是在一段时间内,针对多发性热点违法现象,多个行政部门或跨行政区协同执法的临时性或一次性组织形式。第二,它是由一个行政机关牵头、多个行政机关共同参与,对跨部门、跨行政区违法现象的集体检查、集中调查、相互协同、依法移送,以及共享信息和证据的执法形式。其中,执法人员的参与基本上属于职员派遣,执法活动主要表现为行政事实行为的行政检查和行政调查,工作机制主要表现为集体讨论、充分沟通和共享证据。第三,对作为法律行为的行政强制措施和行政处罚,各参与方需要依各自的职权,分别作出决定,而不能以联合执法队或其办公室的名义作出决定。第四,实行“属地管理”原则,不同层级行政机关联合执法的以最低层级行政机关为标准确定案件管辖。最后,各参与机关各自承担执法经费。政府对联合执法进行拨款的,仍按各参与机关分配。

对跨行政区联合执法队如何作出法律行为即行政行为,有的作了明文规定。《河北省海域管理条例》(1999)第25条规定,联合执法队伍要“依法行使各自的职权”;《南京市联合执法工作规则》第2条规定,参与联合执法的行政机关应“依据法定职责,分别作出行政处理决定(包括行政处罚、强制等)”。广东省汕头市人民政府曾规定“不得以‘联合执法队’的名义出具执法文书”;广东省中山市人民政府也曾规定“不得以‘联合执法办公室’的名义出具执法文书”。但也有的地方却规定,联合执法队可以“依法采取停止供电、强制拆除等强制措施,坚决予以取缔关闭”,从而可能导致处于联合执法队是否具有行政主体资格的法律困境。有地方人民法院认为:“公民、法人或者其他组织认为‘联合执法队’或者类似性质的联合执法活动在执行职务过程中侵犯其合法权益,提起行政诉讼的,应根据原告的诉讼内容及请求事项由该临时组织成员中有行政管理职能的机关为被告,如果该临时组织或执法活动中的成员均无相应的管理职能的,由组织该临时机构的主管机关或人民政府为被告。”

上海市金山区与毗邻的浙江省嘉兴市平湖市两地综合行政执法局,于2022年8月31日相互赋予对方管辖权,在两地共建的张江长三角科技城设立了联合执法队。它实行双队长制,同时受两地园区管委会领导。它在执法事项清单范围内,开展共同执法,实现了“一块牌子、两地人员、协同作战、结果互认”。它属于跨行政区共设机构,但其职权仍限于执法检查,因而并未取得行政主体地位。

三、毗邻区域联合执法的程序机制

线索通报、信息共享、定期会商、共同研讨、移送管辖、协助调查、证据互认、协助执行,以及统一执法流程和案卷标准等,都是毗邻区域联合执法的普遍性程序机制。其中,具有重要法律意义的有管辖权、联合调查和协助执行。

(一)毗邻区域联合执法的管辖权

《行政处罚法》第22条第1句规定:“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。”违法行为发生地包括违法行为的准备地、着手地、实施地、经过地和危害结果发生地。上述地域的行政机关对违法行为都有管辖权。该条第2句规定:“法律、行政法规、部门规章另有规定的,从其规定。”《火灾事故调查规定》第7条规定,跨行政区域的火灾,由最先起火地的公安机关消防机构管辖,相关行政区域的公安机关消防机构予以协助但并无管辖权。《食物中毒事故处理办法》第3条第2款规定,对跨辖区的食物中毒事故,食物中毒发生地的卫健部门具有管辖权,食物中毒肇事者所在地的卫健部门提供协助但无管辖权。

毗邻区域联合执法制度的任务不是解释法律,而是在法律及其解释已经明确,在对本地有危害影响又确实没有管辖权情况下,或者在虽有管辖权但查处确有困难的情况下,而与相邻区域行政机关的协同执法。它的实现形式之一是交叉检查,对发现的违法案件移送给有管辖权的行政机关实施处罚。在江苏省生态环境厅开展环境保护交叉检查中,镇江市环保局在对南京市企业的环境保护检查时,发现浦口区丹桂路36号的南京运昶高分子材料有限公司存在违法排污行为,遂依法移送给所在地浦口区环保局。一审人民法院认为,“浦口区环保局作为浦口区环境保护行政主管部门,具有对在本行政区域内有关环境违法行为进行监督、管理、查处的法定职权。”二审人民法院支持了一审人民法院的上述认定。

如果联合执法参与方发现违法行为,无管辖权而径行采取强制措施或处罚的,则构成超越职权。天津市有关部门组织了全市从严治理机动三轮车的联合执法。被告天津市公安交通管理局河北支队所属的派出所民警参与了联合执法。在天津火车站广场世纪钟附近,原告王金海驾驶的未悬挂牌照的银灰色三轮车被包括被告民警在内的多部门联合执法人员扣留,存放在河北区停车场内。原告起诉要求人民法院判决确认被告的扣车行为违法,归还原告的机动三轮车并赔偿损失。人民法院认为,被告依法“负责河北区区域内道路交通管理工作,而事发地点天津站前广场世纪钟附近在河东区区域内,被告无权对河东区区域内的道路交通实施管理工作,该扣车行为属于超越职权。”

对于类似“王金海案”中需要当场决定的行政强制措施,是否可以引入追缉权而取得管辖权?原告姜振维驾车无证运输卷烟,途径被告辽阳市烟草专卖局辖区。被告接到举报后前去现场,直至在毗邻的鞍山市达道湾高速公路口查获嫌疑车辆。《中华人民共和国海关法》第6条第6项规定:“进出境运输工具或者个人违抗海关监管逃逸的,海关可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外,将其带回处理。”但除此以外,法律并未规定连续追缉的管辖权,即使公安机关办理行政案件也无此职权,如果违法行为逃入邻地就只能束手无策。因此,“姜振维案”被告从本辖区连续追缉到毗邻区域,并不因此拥有地域管辖权。当然,《行政处罚法》第25条第2款规定了指定管辖。在“姜振维无证运输卷烟案”中,被告通过指定管辖获得了地域管辖权。审理该案的人民法院认为:“本案中查获地虽为辽宁省鞍山市达道湾高速公路口,但经辽宁省烟草专卖局稽查总队指定管辖,本案被告辽阳市烟草专卖局对姜振维涉嫌无烟草专卖品准运证运输烟草专卖品一案具有地域管辖权。”

但是,指定管辖制度是以级别管辖制度为前提的。如果没有级别管辖制度,也就没有指定管辖。如前所述,我国的行政执法在多个领域都已经改革为一级管辖,即由市县行政机关管辖。执法权下沉到基层,意味着县级行政机关的执法权已经转移到乡镇人民政府,县级行政机关不再具有执法权,乡镇人民政府具有最终管辖权,仍属于一级管辖。上级行政机关不再管辖行政执法案件,只具有指导权、协调权和监督权。指导协调监督权并不意味着指定管辖权。因为指定管辖只是直接共同上级才有的职权,而指导协调监督权几乎是所有上级机关都具有的职权。

这也就向我们提出,在联合执法检查中需要采取行政强制措施,而在有管辖权的行政机关并无人员参与的情况下,如何解决行政强制措施的管辖权问题?第一,在有管辖权的行政机关不在场的联合执法中,对并非必要的行政强制措施,尽量不予实施;在场执法机关没有行政强制措施事权的,不得实施行政强制措施。在上述情况下,在场的执法机关可以采取拍照等形式保全证据,然后移送有管辖权机关调查、处理。第二,在有管辖权的行政机关不在场的联合执法中,对确有必要的行政强制措施,完全可以借助现代通信技术取得有管辖权机关的委托书或协助调查函。也就是说,在场的执法机关可以电话联系有管辖权的行政机关,当场沟通委托事宜,并取得电子版委托书或协助调查函。《行政强制法》第17条第1款规定:“行政强制措施权不得委托。”这是指行政强制措施权不得委托给没有该事权的组织,而并不包括具有该事权的行政机关间的委托。第三,联合执法实施前应当经过充分讨论,牵头单位或者办事机构应当科学制定联合执法的工作方案,对可能发生包括有管辖权的行政机关不在场时如何实施行政强制措施在内的事务,都应有所安排。如果无管辖权的行政机关事先已经取得委托或协助调查请求,则可以避免出现越权实施行政强制措施的现象。第四,在设立具有行政主体资格的联合执法组织的情况下,毗邻区域行政机关也可以通过职权委托,将各自管辖权共同转移给联合执法组织。

(二)毗邻区域行政执法调查合作

毗邻区域联合执法的程序机制之一是调查合作,实现证据共享或者证据互认。对此,我国早就有规定。早在1983年,国务院批转的农牧渔业部文件就指出,对主要渔场渔汛要“有计划地组织联合检查、互相检查。”在2007年,国家环保总局等7部门就发布了跨界污染调查合作的文件。2008年,环保部要求对跨界污染案的调查取证,相邻地方环保部门应“在规定时间内到达同一断面共同采样监测,一方无故不到或不按规定监测的以另一方监测数据为准。双方对监测数据提出异议时,应保存水样,由中国环境监测总站负责监测。”执法调查合作在此后查处侵犯知识产权和假冒伪劣商品的规范性文件中,发展为证据互认。国务院在2011年的规范性文件中指出,应建立包括调查取证和证据互认在内的跨行政区执法协作机制。各地为了贯彻国务院的指示,也纷纷制定了相应的地方性法规和行政规范性文件,并逐步扩大到其他行政领域。如2019年沪苏浙皖市场监管部门联合发布的《长三角地区市场监管联动执法实施办法》第5条第2款规定,因查办案件需要,请求当地有管辖权的市场监管部门协助调查取证时,被请求机关应根据对方要求,按照执法程序,积极做好调查取证等案件协查工作,并将协查情况和有关材料反馈给对方部门。2020年以来,有关行政调查合作的地方立法得以快速发展。

毗邻区域行政执法中的调查合作是以合法、公正为前提的。保证行政调查的合法、公正,是证据互认的基础。在“韩桂林等跨行政区环境污染索赔案”中,江苏省淮安市金湖县的当事人排放污染物,造成安徽省滁州市天长市当事人养殖业的损害。天长市主管部门委托省外中立机构进行检测。在“谢印立等跨行政区环境污染索赔案”中,山东省临沂市临沭县的当事人污染环境,造成江苏省连云港市东海县的养殖业损害。东海县渔政部门委托省外中立机构进行检测,并将取得的检测报告抄送给了临沭县渔政部门。两案的致害人都认为,只有受害人所在地主管部门的委托而致害人所在地主管部门未参与委托,属于单方委托,不具有公正性。但两案的人民法院都未采信致害人的质疑,对国务院主管部门规范性文件中要求的跨界污染取证合作规则未保持协同态度。

(三)毗邻区域行政机关的协助执行

协助执行是以执法“结果互认”为前提的。在理论上,执法“结果互认”并不是新问题、新制度,而只是行政行为公定力的体现,但在跨行政区联合执法中却具有重要的实践意义,将促成双方行政机关的自觉意识。

协助执行是毗邻区域联合执法的重要任务之一。在跨界水污染案中,根据《行政处罚法》所规定的违法行为地管辖制度,受害地系违法行为结果发生地,受害地行政主管部门具有行政处罚管辖权。如果受害地行政主管部门依据《水污染防治法》第83条,对致害地违法行为人作出责令改正或者责令限制生产、停产整治的行政处罚,则需要致害地行政主管部门的协助。但在需要致害地行政主管部门投入较多执行力量的情况下,其实将案件移送致害地行政主管部门管辖更为切实可行。

但有时却存在依法应当由两地分别管辖的情形。比如,企业既有注册地又有生产地。法律上规定,生产地行政机关对企业所作出的整改措施,除了监督辖区内的该企业生产组织执行外,还需要注册地行政机关协助监督该企业执行。

当然,行政机关可以依法申请人民法院强制执行。在法律上,人民法院的强制执行不受行政区划限制。最高人民法院表示积极支持区域合作。但如果存在地方保护主义的话,无论是行政机关执行还是法院执行,困难都是相同的,重要的是行政机关比人民法院能调动更多的执行资源。

毗邻区域行政机关间的协助执行是联合执法中的一项制度,是区域合作机制的组成部分。与有关区域合作制度的衔接是协助执行机制取得成效的关键。当前,国家在全国建立12个涉危险废物环境跨区域联防联控或联合执法机制,推动危险废物跨省转移“白名单”试点、处置设施共建共享机制,国务院已经批准上海探索协助执行与失信联合惩戒相衔接,让失信者在一地失信、各地都受限制。失信联合惩戒将是毗邻区域协助执行的一项有效法律机制,当然它本身还在进一步探索和完善之中。

结语

社会在分工的同时也在趋同和整合,网络、大数据和智能化应用加速了社会的整合。地方各级人民政府在设置职能部门的同时也在加强其统一领导,探索整体“智治”。在国家和社会“界面”,一方面,对社会成员来说无论执法主体是谁却都可以说是“国家”;另一方面,政府的分层、分条、分区导致了执法主体相对独立,单个执法主体无法对接整个社会的“界面”。因此,作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一,行政执法体制改革被提上了议事日程。行政执法体制改革在层级上主要是执法权下沉和实行一级执法体制,在“分条”即部门之间推行综合执法,以及在分区治理的毗邻区域探索联合执法。

本研究发现,在执法权下沉和实行一级执法体制后,级别管辖不再发挥作用,跨行政区联合执法尤其是毗邻区域联合执法的需求更加强烈。毗邻区域联合执法的法治基础并不是区域合作的一般法律制度,而是地方组织法上的跨行政区协同工作机制条款和《行政处罚法》及单行法上的职务协助条款。当前,毗邻区域联合执法的组织形式有联席会议制度、职员派遣和联合执法队,具有重要意义的程序机制有管辖权制度、联合调查及证据互认制度、以结果互认为基础的协助执行制度。从司法上观察,当前的联合执法还需要进一步规范,尤其不能以联合执法组织的名义直接对相对人作出处罚决定。司法机关应当对毗邻区域的联合执法担负起监督职责。

毗邻区联合执法要取得预期成效,还需要相应的制度保障。在较早时期,联合执法的保障制度是基于层级关系而建立的,包括:第一,考评制度。如《农资打假省际联合执法协调配合机制》规定:“农业部农产品质量安全监管局将对各省执行本机制情况进行年度考核并予通报,对于案件办理及时准确的,给予表扬,对案件办理拖延推诿的,给予批评。”广东省也将生态跨行政区执法联动作为一体化评估的重要指标。第二,与资金资源相挂钩。如《农资打假省际联合执法协调配合机制》规定:“本机制年度考核结果将与下一年的农资打假项目资金安排挂钩。”第三,追责制度。如《商务行政处罚程序规定》第55条规定,对无故拒绝协助其他商务主管部门办理跨行政区域案件的,上级商务主管部门或有关部门依法责令改正,可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任;对当事人造成损失的,应当依法予以赔偿。上述联合执法保障措施可以在改进后推广适用。

现在的行政执法实行一级执法体制,毗邻区域联合执法并不是按照层级关系,而是毗邻区域行政机关协商建立的,应该更多地通过第三方评估来促进合作。但《地方组织法》第80条第2款规定:“上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”也就是说,上级机关对于地方毗邻区域联合执法的事前指导和事后考评、追责仍然是可行的。

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文章来源:本文转自《现代法学》2023年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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