李扬:建立高质量的政府债务管理机制

选择字号:   本文共阅读 1991 次 更新时间:2024-05-30 23:42

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近日中国人民大学首届深圳金融论坛在深圳举行,中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬在此次论坛上就中国的债务问题发言。以下是发言全文,业经本人审定:

去年底召开的第六次中央金融工作会提出“八个坚持、五篇文章、六个强大、六个体系、四个必须”等几十项任务,其中专门指出:要建立防范化解地方债务风险长效机制、建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制,以及优化中央和地方政府债务结构。在中央文件中,这种提法尚属首次。日前,财政部已公布了今年超长期国债的发行规划,包括20年、30年、50年期三种,总额达一万亿元。

可以预料,为了促进国债市场成为财政政策和货币政策协调的有效机制,中国还将发行更多的短期国债。这意味着,政府债券已经成为我国经济和金融生活不可或缺的因素,我们理所当然要对其展开深入研究。

中国的政府债务近年来增加较快,如今总规模已居全球第二。但是,与大多数国家政府债务以中央政府(或主权债务)为主的结构不同,中国的政府债务中,地方政府债务占据60%以上,这就使得我们的政府债务存在着较大的信用风险。中国的这种以地方债为主的结构以及地方债存在较大信用风险的状况,主要与中国的央地关系和财政关系尚未理顺有关。因此,要实现中央金融工作会的目标,仍须持续推进多方面的改革。

有效的政府债务管理机制需回答好三个问题。

一是国债发行的必要性。这个问题关涉政府宏观调控的功能问题。毫无疑问,政府收支出现赤字、进而发行债务,主要目的是为了增加政府支出,以弥补宏观经济中的需求缺口。近年来,由于国际形势的变化和国内企业和居民等微观经济体支出不足,导致国民经济平衡出现了需求缺口。这种状况很早就引起中央的关注,去年7月24日中央政治局会议更是明确指出,中国目前面临的主要问题是需求不足,尤其是消费需求不足,其根源则是居民收入增长缓慢。在私人部门需求不足的情况下,政府需要通过增加支出来弥合这一缺口,发行政府债务就不可避免。

除了发行赤字债务,政府经常还会发行一定规模的非赤字债务。发行非赤字债务的原因很多,主要是筹资所用的项目大多是那些适合由政府出面从事的公用或准公用事业。专项债、城投债、平台债等等,都属于项目债。总体来说,这些债是自偿性的。因此,发行此类债务需要进行项目的经济分析,需要考量偿债资金来源,项目管理的可靠性等。

无论发行何种债务,债务的期限结构都必须设计精当,因为债务融资是对资源的跨期配置。既然涉及到跨期,就必须考量债务成本的跨期分担,以及债务项目效益的跨期分配问题。

二是国债的购买者结构。政府债务发行有极强的货币政策效应,这与国债的购买者结构密切相关。关键要协调好财政政策与货币政策,全面实现宏观调控的总体目标。从与货币供应的关系出发,国债的购买者可以分为非金融部门、央行、金融部门以及国外购买者等四类。其中,非金融部门购买国债是典型的金融行为,不增加货币供应,是非通胀性的。央行购买则可能导致货币供应倍数扩张,而金融部门尤其是银行购买则具有等额通胀性,其实质也是债务货币化。至于国外部门购买,其效果等同于引进外资,对于国内经济也有扩张性作用。

特别需要指出的是,在现代社会中,国债市场是整个社会流动性的主要来源。因此,发达的国债市场,已经成为各国货币当局管理流动性的重要场所和机制。国债可以成为央行之外的金融机构的“二级准备”,这是与央行从流动性管理入手来实施货币政策的机制互为表里。国债可以成为非金融部门,特别是居民部门的金融资产。由于安全可靠,它已经成为居民部门重要的金融储蓄手段。

三是债务的可持续性问题。债务的可持续性是本世纪以来全球面临的问题。债务有其自身的运行规律和可持续性标准。微观层面,债务的可持续性取决于债务与息税收入的比例,质言之,债务的可持续性是指债务归还规模不大于息税收入,即借债要用于生产和创造财富,且创造的财富新增量必须超过债务的利息支付。宏观层面的考量与微观考量原理相同,但涉及的因素更多一些。

一般地,我们可用“债务/可付息收入流”来衡量债务的可持续性。对于“可付息收入流”,可有不同的界定,衡量债务可持续性的方法便可有多种,而且彼此间相互补充。

一是“利率/经济增长率”,即将利息支付和经济增量相比较。这种分析认为,只要债务支付的利率水平低于经济增长率,使得运用债务所产生的现金流能够支撑利息偿还,债务便具有可持续性。

二是“利息/债务保障率”,即国民储蓄对债务余额之比。其基本含义是,对于国家而言,能用于支付利息的资财来自该国的国民储蓄,因此,该比率可以有效衡量该国债务的可持续程度。设计完备的国债管理机制必须把债务和可付息收入流的关系作为核心加以管理。我们的计算表明,2012年,中国全社会付息额超过了当年的增量GDP,已经对我国债务的可持续性敲响了警钟。解决这一问题需要多方入手,其中,降低融资费用是必要一环。中央金融工作会议将降低融资费用作为今后金融改革和发展的重要内容提出,确属高瞻远瞩。

最后,我们再把眼光聚焦到全球债务上。毋庸讳言,全球债务问题由来已久,前四次债务浪潮都发生在发展中国家和新兴市场国家,并对其经济金融发展造成难以挽回的损失。本世纪以来的全球债务危机则显著不同,此次债务危机既涉及发展中国家,更涉及发达国家,涉及那些拥有国际储备货币发行权的那些老裴发达经济体,这将对世界经济金融长期发展产生深远影响。

总之,考虑到国债作为居民金融资产的潜力,以及国债在金融体系中调控流动性的功能,需要对国债的设计和管理进行深入研究。

 

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