叶兴庆:重构农村集体产权之思

选择字号:   本文共阅读 207 次 更新时间:2024-05-29 22:38

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叶兴庆 (进入专栏)  

十八届五中全会召开过后,农村集体产权制度改革显现出一系列加速迹象:继11月初中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》(下称《方案》)正式发布后不久,财政部也于本月发布了《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》。

在《方案》中,理清了农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度五大领域的改革思路。其中,深化农村集体产权制度改革被列为首要政策目标。

这一政策安排,应归因于在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度,与村民自治组织制度相交织,是中国农村治理的基本框架,能够为中国特色农业农村现代化提供基本的制度支撑。而《方案》亦提出了此一领域改革的基本要求:必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心,以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点。

选择更有效率的产权制度安排,在农村集体成员间合理界定并分配农用地、宅基地、集体经营性建设用地、集体非土地经营性资产(即“三块地、一块产”)的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利,将是农村集体产权在资源跨社区配置、人口城镇化背景下探索有效实现形式的具体改革目标。

为提高改革的针对性,对上述“三块地、一块产”应分类采取不同的产权改革措施,不能混为一谈。

农用地产权重构

集体所有制土地的绝大部分是农用地,包括耕地、林地、草地、养殖水面等。据国土部第二次全国土地调查结果显示:在中国66.9亿亩的农村集体土地总面积中,农用地为55.3亿亩。在多年农村改革中,这一类土地经历了从所有权与使用权高度统一向分离的重大变革,并孕育着承包权与经营权再次分离的萌芽。

2014年中央1号文件明确指出:在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权、允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这意味着,把土地承包经营权分设为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权“三权分置”,是农用地产权制度演变的大逻辑。而其关键,是要合理界定三权的权能范围,进一步明确三者在占有、使用、收益、处分等方面的权能边界。

首先,就落实集体所有权而言,针对农用地产权不断向承包户分割的政策取向,各界主要有三种意见:有的担心土地承包关系长久不变后,农用地集体所有权有名存实亡的可能;有的建议应实行“国有永佃”;还有的主张实行农户私有制。

笔者认为,结合日韩等国经验来看,农户拥有完整的土地产权直至私有产权,并非必然有利于土地流转和经营规模扩大,甚至有可能成为土地流转和集中的障碍。

一些日本农经学者也认为,土地集体所有更有利于实行耕者有其田的原则,且在集中离农者耕地方面,比实行土地私有制有更多的办法。问题的关键在于既不能重蹈以前那种集体所有、统一经营、集中劳动的覆辙,也不能陷入农户占而不用、闲而不租、荒而不让的困境。现阶段落实农用地的集体所有权,着力点应是尊重和落实好集体经济组织在占有、处分方面的权能,发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在建设农田水利等基础设施方面的组织作用、在促进土地集中连片和适度规模经营方面的桥梁作用。

落实集体所有权需注意以下五点:一、应保持农用地集体所有权主体的稳定;二、从实际出发确定集体所有权权利主体的组织形式;三、现阶段不宜通过扩大集体经济组织调整和强制收回农户承包地的权利来实现所有权,也不宜通过收取土地承包费、参与土地流转租金分配来体现所有权,否则极易发生侵犯农户承包权的问题;四、在农户承包地被依法征收时,集体所有权可适度参与土地补偿费的分配;五、应重新认识和对待一些地方集体经济组织行使处分权的做法,比如上海松江区发展家庭农场的做法,就是新形势下的“反租倒包”。

其次,就稳定农户承包权而言,在土地私有制国家,为适应所有者与使用者分离的需要,一般实行土地所有权与使用权“两权分离”。中国的特殊性在于,既要适应土地所有者(集体)与所有者成员(农户)分离的客观趋势,又要适应所有者成员(承包户)与土地实际利用者(经营者)分离的一般规律。以成员权为基础,从土地集体所有权中分离出农户承包权,承认农民拥有独立的土地承包权,无论在理论上还是在实践中都具有极其重要的意义。

稳定农户承包权要把握好五点:一、起点公平只是相对的,一旦落实“长久不变”,就应当在承包期内“生不增、死不减”;二、“长久不变”应有具体年限,建议为70年;三、鼓励探索市场化退出机制,对举家外出、又没有劳动力返乡务农的承包户,在自愿前提下引导其有偿退出承包权;四、鼓励创新承包权的实现形式,例如“确权确利不确地”就是一种较好的形式;五、赋予承包权有限的处分权能,除可以有偿退出外,不能向外部人员流转交易,也不能抵押、担保、继承。

第三,就保护土地经营权而言,在土地私有制国家,对从农用地所有权中分离出来的农用地使用权(经营权)应赋予多大权能,有一些共同特征,其中两点值得中国重视:其一,限制农用地使用权再流转;其二,保护租地农场主利益。对农用地使用权既限制又保护,是为了使租地农场主能够长期稳定经营。

就中国目前情况看,从土地承包经营权中分离出相对独立的土地经营权,目的在于顺应农民保留土地承包权、流转经营权的意愿;顺应促进土地流转集中、逐步扩大农业经营规模的趋势;顺应扩大农村有效抵押物范围、缓解农业贷款难的需要。从这三点出发,应当在承包权与经营权之间审慎分割各项权能,既不能引发承包权利人的不满,又要体现对经营权利人的保护。

保护土地经营权要把握好四点:一、在占有权方面,应鼓励签订长期流转合同,使经营者有稳定的预期;二、在使用权方面,应支持经营者对细碎零乱的耕地进行平整;三、在收益权方面,应围绕提高规模经营者的综合收益,改革农业直接补贴的分配方法,逐步投向实际务农耕种者,鼓励有条件的地方对土地流转费用进行补贴,还应有意识地控制土地租金水平;四、在处分权方面,应允许承包户或经营者以农用地经营权进行抵押、担保、入股,但对经营者再次流转土地经营权应予适当限制,以防止出现“二房东”。

宅基地产权重构

截至2013年底,中国农村宅基地面积为1.7亿亩,约占农村集体建设用地的54%。它既是农村集体资产的重要组成部分,也是农民财产权利的一个重要来源。

作为中国特有的一种土地制度,经过50多年的发展演变,目前农村宅基地制度的主要特征可概况为:“集体所有、成员使用,一户一宅、限制面积,免费申请、长期占有,房地分开、差别赋权”。这套制度安排在保障农民居住权的同时,也存在一户多宅、建新不拆旧等问题。随着农村人口外流增多,农民住房财产权和宅基地使用权权能不充分,农民财产权利受到约束等现象日趋突出,改革的迫切性亦不断增加。

十八届三中全会《决定》明确要求:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”

这实际上提出了两个相互关联但有所不同的任务:一是宅基地制度改革,核心是保障农户对宅基地的用益物权,焦点在于是否在已经赋予其“占有、使用”权能的基础上,进一步赋予其“收益”的权能、有限度地赋予其“处分”的权能;二是住房财产权制度改革,核心是扩大交易半径、从集体经济组织内部流转扩大到更大范围内流转,焦点在于是否将城镇居民纳入受让人范畴。由于房地难以分离,完成这两项任务必须以宅基地产权重构为基础。

首先,就落实集体所有权而言,宅基地所有权归农民集体所有,但在集体经济组织成员免费拥有长期占有权、使用权的制度安排下,集体所有权的权能已很微弱。面对超标占用、自发流转等行为,集体经济组织作为土地所有者代表往往束手无策。

就此方面的改革应注意三个方面:一、进一步明确集体经济组织在占有方面的权能,主要体现在集体可以排他性地收回宅基地。目前国家在法律及政策方面仍缺乏系统、明确的规定,应在梳理现有规定基础上,合理界定、适度强化集体经济组织收回宅基地的权力;二、进一步明确集体经济组织在使用方面的权能,在城镇规划区内,应提倡集体经济组织按城镇建设规划统一利用集体土地建设住房,分配给符合条件的本集体经济组织成员。也可探索统规统建,以替代分户建房的传统;三、进一步明确集体经济组织在收益方面的权能,鉴于宅基地使用权是无偿取得的,在宅基地使用权产生流转、依法征收、交易等一系列收益时,集体经济组织作为所有者代表应参与收益分配。

其次,就划断农户成员权而言,集体经济组织成员只要符合分户条件就能免费申请宅基地的制度安排,在一定历史条件下有其合理的一面。但目前来看,这种做法既与农村人口变化的大趋势不吻合,也不利于城乡土地使用权制度的统一。因此,应选取一个时点,划断农户成员权,在赋予集体经济组织成员70年宅基地使用权的基础上,实行宅基地使用权“生不增、死不减,入不增、出不减”。如这一做法短期内难以达成共识,可先在城郊地区试行改革。

第三,就审慎拓展使用权而言,根据《物权法》规定,宅基地使用权权能明显小于土地承包经营权权能。随着农村人口流出越来越多,宅基地财产价值不断上升,特别是在十八届三中全会《决定》提出“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的要求后,拓展宅基地使用权权能、扩大农房和宅基地交易半径已是势在必行。

但应注意,推进这项改革,必须把握好提高农房和宅基地可交易性与防范城市资本到农村炒作农房、圈占宅基地之间的平衡。应根据宅基地使用权获得途径的不同,实行差别赋权:对基于成员权依法获得的原始使用权,可赋予其较充分权能;对通过各种流转方式获得的继受使用权,只应赋予其相对有限的权能。

经营性建设用地产权重构

截至2013年底,中国农村集体建设用地面积为3.1亿亩,其中经营性建设用地面积为4200万亩,占农村集体建设用地的13.5%。农村集体经营性建设用地的产权体系如何重构,是社会各方面广泛关注的热门话题之一。

十八届三中全会《决定》对这一块土地提出的改革思路为:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同价同权。”这至少意味着两点:在城镇规划区外,农村集体经营性建设用地使用权的权能大大拓展,可以出让、租赁、入股,也可以抵押;在城镇规划区内,集体经营性建设用地使用权可以与国有土地使用权一样流转,不必都要被征收为国家所有。为实现这些改革目标,应在占有权能、使用权能、收益权能、处分权能四方面进行产权重构:

首先,在占有权能方面,集体经济组织作为土地所有权的行使主体,有权对土地使用权利人的使用、流转行为进行监督,有权在流转合约到期后收回土地使用权、按合同约定处置地上附着物。而通过初次及再次流转获得土地使用权的权利人,亦享有在使用权年限期限内程度不同的控制和支配土地权利。

其次,在使用权能方面,所有权权利人、通过初次及再次流转获得使用权的权利人,都可以在符合规划和用途管制前提下,利用集体土地从事工业、商业、旅游等经营性活动,最大限度地发挥土地的使用价值。但能否用于商品住房开发,需审慎决策,现阶段仍不宜放开这一方面的限制。

第三,在收益权能方面,就先行者的实践探索来看,政府、集体经济组织、土地使用权利人如何分配集体经营性建设用地使用和流转产生的收益,没有一定之规。在这一过程中,需注意三点:一是提高所有权在收益分配中的地位。多数集体成员并没有占有、使用集体经营性建设用地,因此在分配其产生的收益时,应突出所有权的地位,实行有偿使用。有偿使用收入纳入集体资产管理和分配,由集体经济组织成员共享;二是由市场决定流转价格,真正实现“两种产权、同一市场、统一规则”;三是规范地方政府参与收益分配的方式和比例。

第四,在处分权能方面,应建立与国有土地同等的处分权利体系。

非土地经营性资产重构

除土地外,实行农民集体所有的,还包括各种类型的经营性资产(如物业、设备、股权、现金等)和非经营性资产(如供水设施、学校、卫生室等)。这些资产如何在坚持集体所有制的条件下进行产权重构,在集体所有权与“集体资产股份权能”之间寻找新的平衡点,同样是全面深化农村改革的重要任务(据2014年11月多部门联合印发的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》,这一改革的总目标为:探索赋予农民更多财产权利,明晰产权归属,完善各项权能)。

就过去20多年的运作实践来看,农村集体股份合作制存在缺乏法人地位、难以避免内部人控制、缺乏人格化代表、成员边界难以锁定、可持续性尚未遭遇真正检验等一系列问题。

所有这些问题归结到一点,就是集体资产产权在集体所有权与成员股份权之间如何分割,尤其是如何拓展和完善成员股份的权能。总的思路应当是:以保障农民集体成员权利、赋予农民更多财产权利为目标,以股份合作制为载体,规范集体所有权权能,拓展集体成员股份权能。

首先,在规范集体所有权权能方面,应注意以下几点:

一是在占有权能方面,处理好“成员集体”与“农村集体经济组织”的委托代理关系;保障农村集体经济组织的法人地位;集体经济组织在行使占有权时应以成员集体利益为出发点;

二是在使用权能方面,投资领域以低风险的物业为主;进入竞争性领域应有适当的防火墙;逐步引入职业经理人;

三是在收益权能方面,应按股份分配给集体成员;应处理好提取和管理公积金保值增值的相关事宜;应推进“政经分离”改革;

四是在处分权能方面,对增值潜力较大、透明度较高的物业等集体资产不宜急于变现;在集体成员已完全市民化等情形下,如集体成员有要求,可对集体资产进行清盘,并撤销集体经济组织;应避免暗箱操作。

其次,在拓展集体成员股份权能方面,则应注意以下几点:一是在占用权能方面,从已经实行折股量化到人的地方实践来看,应注意股权不仅应是量化的,且应没有期限;股权分配需要考虑多重因素;应妥善应对特殊群体的利益诉求;提高股权证的法律效力。二是在收益权能方面,既要防止分红占集体资产收益比重过低的倾向,也要防止分红只能增加不能减少的倾向。三是在使用权能方面,为保持生产力的完整性,集体经营性建设用地和非土地经营性资产的使用权无法量化分割到每个集体成员并由其行使,为完善成员股份权的使用权能,主要是完善成员对集体经济组织在使用集体资产时的民主管理、决策与监督的权利。四是在处分权能方面,十八届三中全会《决定》提出的赋予农民对集体资产股份的六大权能中,有偿退出、抵押、担保、继承这四项权能,属于处分权的范畴,使成员股份权具有很大的可转让、可变现性,应当慎重稳妥推进,对内部成员持股比重应有明确规定,对外部人员持股应有严格规范,对股权作价应综合考虑多重因素。如果对这些方面考虑不够,很有可能导致“找后账”,影响社会稳定。

综合来看,因涉及国家、集体、农民之间的利益关系调整,涉及农村社会结构和治理体系的转型,涉及宪法和法律规范的修订,在上述“三块地、一块产”的系列改革过程中,会遇到一些带有共性的难点,也需采用一系列策略进行化解:一是以“还权于民”为取向,解决好国家对农村集体资产赋权不足问题;二是以有利于提高资源配置效率和城镇化健康发展为标准,审慎改造集体所有制的社区封闭性;三是兼顾差异性,按土地与非土地资产、农区与城郊地区、集体经济组织与社区自治组织“三分开”的思路推进改革;四是防止改革碎片化;五是在改革探索与于法有据之间把握好平衡。

作者简介:叶兴庆,国务院发展研究中心农村经济研究部部长;整理:焦建。

转自:《财经》杂志2016年第39期

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