朱炜 李金铭 綦好东:国企混改的理性优势、实践逻辑与路径优化

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进入专题: 国企混改  

朱炜   李金铭   綦好东  

内容提要:自2013年党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”以来,混合所有制改革经历了前期的夯基垒台与立柱架梁、中期的重点推进与积厚成势,已积累了丰富的实践经验,取得了实质性突破和历史性成就。但与此同时,随着国有企业混合所有制改革实践的日益深化,其也面临着诸多争议、困惑和挑战,亟须在理论上作出回应。本文立足国有企业混合所有制改革实践,研究阐释了具有工具理性的混合所有制改革实践策略与中国共产党人民利益至上价值取向之间的契合性,基于价值理性与工具理性的有机统一剖析了中国特色国有企业混合所有制改革的独特优势;揭示了通过国有企业混合所有制改革做强做优做大国有企业并进一步推动国有经济高质量发展,实现坚持人民主体地位、维护人民经济利益、促进全体人民共同富裕等价值取向的内在机理;并从聚焦提升国有企业核心竞争力和增强国有企业核心功能以及营造高质量创新生态,完善产权保护制度和中国特色现代企业制度,优化收入分配机制和差异化管控机制等方面,为国有企业混合所有制改革的走深走实、规范有序、提质增效提供可资借鉴的优化路径。

关 键 词:国有企业混合所有制改革  价值理性  工具理性

[引用格式]朱炜,李金铭,綦好东.国企混改的理性优势、实践逻辑与路径优化[J].财经问题研究,2023(9):28-41.

马克思和恩格斯[1]从唯物史观的基本立场出发,指出了无产阶级政党的根本使命在于为绝大多数人谋利益。人民至上是马克思主义政党的根本价值立场[2],中国共产党作为马克思主义政党,始终坚持人民至上,并将人民至上同社会主义初级阶段基本国情相结合,同社会主要矛盾的解决相结合,进而提出中国共产党工作的指导思想和奋斗目标。从“为人民服务”到“以人民为中心”,中国共产党始终将人民至上视为其人民观的核心理念,并不断赋予人民至上新的时代内涵。坚持以人民为中心的发展思想就是习近平总书记统筹国内国际两个大局对人民至上理念的一次创新性发展。这一发展思想作为中国经济社会发展的指导思想和必须遵循的重要原则,把人民对美好生活的向往作为中国共产党的奋斗目标,充分体现了中国共产党人民利益至上的价值取向。

在社会主义基本经济制度不断完善的过程中,混合所有制经济得以产生和渐进发展,并已成为社会主义基本经济制度的重要实现形式。混合所有制经济既是生产资料所有制与生产社会化之间关系调适的一种经济形式,也是社会主义市场经济体制下公有制经济和非公有制经济共同发展的重要形式。从1999年党的十五届四中全会提出“发展混合所有制经济”,到2003年党的十六届三中全会提出“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”,再到2013年党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”、2017年党的十九大报告提出“深化国有企业改革,发展混合所有制经济”、2020年党的十九届五中全会提出“深化国有企业混合所有制改革”,这些不同的政策表述既深刻地体现了党和政府鼓励发展混合所有制经济的政策趋向,也反映了党和政府以及社会各界对混合所有制经济实践成效的日益认同。而这种“认同”的理由就包括混合所有制企业在解放和发展生产力、在不断实现人民对美好生活的向往方面的客观优势。

价值理性是一种以主体为中心的理性,它关注主体自身行为价值而非行为后果与手段,既不反对个体的需要,也不囿于个体需要,而是谋求个体与整体的和谐、共赢[3]。工具理性可理解为一种求真务实的思维方式和态度,它关注主体为实现价值目标所采取手段(或工具、方法)的可操作性与实效性[4]。基于本文的研究主题,笔者对国有企业混合所有制改革(下文简称“国企混改”)价值理性与工具理性关系的初步理解是:价值理性是基于理念和道义的角度回答了国企混改“为了什么”的元问题,为混合所有制改革(下文简称“混改”)实践活动开展提供了目标依托与价值根基;工具理性则从建制和操作层面解决了“如何实现”的程序性问题,是实现人民利益至上的社会主义价值取向的一种策略选择行为。本文立足国企混改实践,从价值理性和工具理性视角分析了国企混改的理性优势,检视了国企混改的实践逻辑,继而提出了国企混改的路径优化建议。

一、国企混改的理性优势

国企混改的价值理性体现为人民利益至上的社会主义价值取向,这一价值理性保障了国企混改目标的合目的性,即价值意义;工具理性则体现为以改革过程、改革手段、政策制定和实现路径等求真务实的实践策略,确保了国企混改实践的合规律性。国企混改是价值理性与工具理性的有机统一,切实推动了合目的性与合规律性的功能互补。

(一)价值理性:人民利益至上的社会主义价值取向

党的十九大报告指出,“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”这一重要论述指明了中国改革发展要以全体人民为价值主体,以效率与公平相结合为基本原则,始终坚持人民利益至上。国企混改作为中国经济改革的组成部分,其价值取向也必须是人民利益至上,坚持人民主体地位,维护人民经济利益,促进全体人民共同富裕。

1.坚持人民主体地位

坚持人民主体地位,是中国特色社会主义的本质要求,是中国共产党始终立于不败之地的根本所在,也是社会主义中国屹立于世界东方的强大根基。从本质上看,国企混改是探寻公有制和社会主义基本经济制度多样化的实现形式,推动社会主义制度自我调整修正与完善发展,以适应社会生产力发展要求的实践过程。国企混改坚持以公有制为主体的所有制结构改革方向,通过产权制度改革,融合国有资本与非公有资本,生成了多性质资本相互融合的混合所有制企业,丰富了公有制经济的实现形式。与此相适应,在宏观经济层面形成了以公有制经济为主体,多种所有制经济共同发展的所有制结构,从生产资料所有制层面切实保障了人民当家作主的权利,而以公有资本为主体的混合所有制经济,利用其杠杆效应,进一步巩固了人民在享有社会财富上的主体地位。

2.维护人民经济利益

维护人民经济利益,是坚持人民利益至上的内在要求,也是保障人民共同利益的具体体现。构建体现效率、促进公平的收入分配体系是维护人民经济利益的关键环节。国企混改不仅通过优化调整国有资本布局结构集聚了经济社会资源的关键要素,而且在保障分配公平中发挥了重要作用,有效维护了人民经济利益。一方面,国企混改推动了国有资本控制力的提升,撬动了更多的社会资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中。通过引导资本的合理流动和优化配置,推动国民经济高质量发展,更好服务于广大人民的经济利益。另一方面,国企混改进一步巩固了按劳分配为主体的收入分配方式,通过实施一系列较为公平、透明的薪酬管理制度,在处理资本收益与劳动报酬、管理者薪酬与职工薪资之间的分配问题时能更好地平衡效率与公平。不仅如此,国有控股混合所有制企业上缴公共财政的国有资本收益,是全国社会保障基金财政性收入的重要内容,也是保障和改善民生、维护人民经济利益的重要来源。

3.促进全体人民共同富裕

实现共同富裕,是满足人民利益至上的价值旨归。习近平总书记曾指出:“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征”[5]。共同富裕作为社会主义市场经济条件下公平与效率、增长与共享的辩证统一[6],既是一个涉及经济持续健康发展的经济问题,也是一个关乎全体人民幸福与社会和谐稳定的重大议题。可以看出,共同富裕的实现路径和努力方向之一在于解决发展问题。国企混改正是朝着有利于推动协调发展、实现共建共享、解决发展问题,促进人民物质和精神共同富裕的方向推进。从物质富裕角度来看,国企混改促进了“国民共进”良性发展格局的形成,促进了社会生产力的发展,进而有利于夯实中国共同富裕的经济基础。“十三五”时期,全国国有资产(下文简称“国资”)系统监管企业资产总额、利润总额年均增速分别为12.7%、10.7%,累计实现增加值59.5万亿元[7]。从精神富裕角度来看,国企混改因国有资本的杠杆效应引起了社会主义文化建设影响力的扩大,在传播先进文化理念和提高广大人民群众的文化素质方面亦发挥了重要作用。

(二)工具理性:求真务实探索国企混改的实践策略

人民利益至上的价值取向规定了国企混改目标的合目的性,但价值取向的实现又取决于国企混改工具理性的契合性。围绕价值取向的实现,遵循求真务实的原则,国企混改探索形成了一套系统性的实践策略,这些实践策略主要表现为改革过程的渐进性、改革手段的互补性、政策制定的系统性、实现路径的多样性。

1.改革过程的渐进性

2013年党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”后,中国先后开展了以产权制度改革为核心、以经营机制转化为方向、以国资监管方式转变为前提的四项改革、十项改革、双百行动、区域性国资国企综合改革试验、创建世界一流示范企业、科改示范行动等涉及国企混改的实践举措。国企混改过程总体上呈现出以下发展趋势:一是混改领域逐步多元,试点产业领域覆盖面逐步扩大,基本完成了竞争性领域的国有大型企业的混改任务,取得了自然垄断性和技术垄断性较强领域的国企混改实质性进步,并在发展新业态和新领域方面开展了具有积极意义的探索与尝试。二是混改规模逐步扩大,呈现出“批次性展开,逐步增量扩围”的特征,通过选取少量符合条件的中央企业进行初步探索,深度挖掘改革经验,逐步将改革重点下移到地方国有企业,从而扩大试点实践的规模,强化改革的广度和深度。三是混改层级逐步提升,混改前期主要采取子公司自下而上的混改模式,从而保证在控制改革探索过程中的风险与负面影响的同时,通过子公司的先行先试为集团层面混改提供经验;而后期通过在集团层面引入非公有资本,实现集团整体的市场化体制机制变革与转型发展,同时还能摆脱“一股独大”下国有股东对集团的束缚和行政控制,突破传统国有企业体制障碍。四是混改内容逐步综合,逐步展开以建立新体制、新机制、新模式为实现路径,以坚持顶层设计与试点实践相结合的各项混改试点行动,从前期的四项改革试点行动和十项改革试点行动,到现在正展开的双百行动、区域性国资国企综合改革试验、创建世界一流示范企业和科改示范行动,经历了从单项改革到综合性改革的升级,从各项改革措施“单打独斗”到加强改革联动。

2.改革手段的互补性

国企混改通过合理运用市场和政府两种资源配置手段的优势,充分发挥有效市场与有为政府的互补作用。一方面,以市场化手段推进产权结构调整、激励机制优化和公司治理完善,提高国有资本配置和运营效率。一是顺应市场化的改革方向,通过国企混改用好用活资本等要素,利用产权、股权、证券市场合理确定资产交易价格,推动包括资本在内的要素通过市场机制进行交易和配置。二是在混改企业中探索完善了中长期激励机制。例如,为激发管理人员的活力,部分混改企业推行了员工持股、股权激励、超额利润分享等中长期激励措施,完善了按管理要素参与分配的机制。三是探索建立了符合市场经济规律的国有企业法人治理结构。国企混改通过优化企业剩余索取权和控制权的配置,在引入具有制衡力量积极股东的基础上,在董事会、监事会和经理层等层面开展合理分工与安排,形成明确清晰的权责结构,改进和完善了国有企业法人治理结构。另一方面,向管资本为主的国资监管体制转型,对国有资本运营进行宏观干预,防止国有资产流失。一是统一集中管理。主要措施包括:统一整合国有资本,优化国有资本布局与结构;统一运营国有资本,改组组建国有资本投资、运营公司,对国有资本进行集中统一运作。二是授权经营体制。主要措施包括:实行清单管理,清单之外不做干预,清单之内也要尽量减少事前审批;授予国有资本投资、运营公司代理控制权,明确混改企业自主经营权。三是信息公开制度。主要措施包括:依法依规设立信息公开平台,对国有资本整体运营等情况依法依规及时准确披露;国有资本投资、运营公司要建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度。

3.政策制定的系统性

混改是在国家政策方针和国有企业参与市场竞争“双轮”驱动下展开的,是政府政策与企业生存发展诉求互动的产物,需要顶层政策设计的“拉动”作用与企业发展的“主动”作用相契合。国企混改的深化伴随着配套性、针对性、可操作性强的政策体系的完善,以此保证混改实践始终保持正确的方向。2015年8月中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》作为国有企业改革的顶层设计,随后各类专项文件和操作指引文件相继出台,在此基础上经过集成形成了适用于国有企业改革的“1+N”政策体系,其主要包括三个层面的内容:一是支撑国有企业改革总体框架的纲领性政策文件。二是力求攻坚克难的专项政策文件,包括积极发展混合所有制经济、完善混合所有制企业治理机制、强化监督防止国有资产流失、完善国资管理体制等方面的专项指导性、规范性意见、办法和方案。三是针对以上带有工作推动性质、指导部署落实的工作计划,涉及混改工作的内容具体包括规范混改流程、改革混改企业运营机制、优化混改企业管控方式和完善财税支持政策等四个方面。以上“1+N”政策体系在明确国有企业改革目标和路径的同时,也明确了新时期国企混改的旗帜、主线、原则、方向、重点、举措和目标任务,为沿着中国特色国有企业改革发展道路前进提供了政策保障。为进一步发挥政策的拉动作用,相关部门根据国内外形势的变动、经济发展态势,并结合各项具体试点行动出台了具有针对性的指引性文件。此外,针对双百行动、区域性国资国企综合改革试验、创建世界一流示范企业、科改示范行动等涉及国企混改的综合性改革,中央与地方政府也出台了一系列专项改革指导文件,以更精准地实现重点突破,支持各项改革工作顺利推进。

4.实现路径的多样性

国企混改在充分结合企业发展现状与行业特征的基础上,从资本的引进类别、引进方式、引进目的及引进情景等维度积极探索实践,形成了适用于不同情形的实现路径。引入战略投资者,是通过引入具有自身优势资源的优质非公有资本,实现与国有资本在业务拓展、技术创新等诸多方面的联动发展与协同效应,以提高国有企业核心竞争力。员工持股,通过企业劳动者与资产所有者的利益共享机制,建立起管理人员以及核心骨干与企业相对一致的利益诉求,以最大程度地调动员工的积极性和创造性。改制上市,是国有企业在股份制改造的基础上,通过公开发行股票的方式成为上市公司,以便依托资本市场的定价功能,开拓长期且稳定的融资渠道,建立资金运作的良性循环,进而切实维护国资安全,有效防止国有资产流失。并购重组作为践行“双向混改”的创新性路径,以促进国有资本“引进来”与“走出去”相结合为基本原则,合理运用国有资本技术领先、管理规范等优势融合民营资本共同发展,进而带动产业结构的优化升级;同时充分利用有限的国有资本,吸引撬动更多优质社会资本参与国企混改,以使国企混改更好地服务国家战略。合资新设,是最能保护合资方产权的改革模式,有助于在避免低估存量国有资本价值、防范国有资产流失现象发生的同时,以新生企业所具备的灵活机制,消除社会资本在股权比例及“话语权”方面的顾虑。基金投资,是进一步发展混合所有制经济的又一创新路径。其以市场化手段广泛吸引汇聚各类社会资本,能够更好地引导国有资本投向前瞻性战略性新兴产业,切实提升国企混改的质量和效果,促进国有经济布局优化。总之,据实际而定的多种实现路径为国企混改的因企施策和稳妥推进提供了丰富的工具资源。

(三)价值理性与工具理性有机统一:中国特色国企混改的独特优势

国企混改是中国特色社会主义基本经济制度发展和完善的组成部分,它不仅通过艰辛的理论探索创新确立了人民利益至上的价值取向,更以求真务实的实践策略促成了价值理性与工具理性的有机统一。其主要表现为国企混改作为完善中国特色社会主义所有制结构的重要方式、资本要素有效融合的制度创新、深化国有企业改革的重要突破口,能够驱动公有制经济与非公有制经济共同发展、巩固人民主体地位,推动国有资本市场化配置、维护人民经济利益,加快现代企业制度完善、促进全体人民共同富裕。

1.作为完善中国特色社会主义所有制结构的重要方式,驱动公有制经济与非公有制经济共同发展

与西方资本主义市场经济中的所有制结构不同,社会主义市场经济体制下的所有制结构是根据我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情和实践要求不断调整和优化的,是以增进人民主体地位和人民利益为出发点和落脚点。其强调的是,坚持以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展。中国国有企业数量众多、作用巨大,代表的是全体人民的根本利益,而资本主义国家的所有制结构中虽然也有一定数量的国有企业存在,但所占比例较小、作用有限。从宏观层面看,中国已经形成了包括国有独资企业、国有全资企业、民营企业、外资企业和混合所有制企业等多种所有制成分并存的混合所有制结构。而混合所有制结构作为不同性质资本的混合型经济形式,正日益成为现阶段中国企业组织形态中一种十分普遍的企业制度形式,进而成为公有制经济与非公有制经济共同发展的驱动装置。

实践证明,中国现代化经济体系需要多种所有制经济共同发展。国有经济与非公有制经济在社会分工上具有较强的互补性,这不仅体现在技术创新、资源整合等方面的协同发展,更体现在中间品价格、质量性能和技术标准等方面所开展的有效竞争。国有经济因具有强大的技术力量和资产实力,在重要前瞻性战略性产业和具有长远经济与社会效益的重大技术设施项目建设上更具优势[8];而非公有制经济则在激发创新活力、满足市场多样化需求等方面更具优势。推进混合所有制微观领域改革是马克思主义经济理论的创新性回归[9]。公司制、股份制改革使国有企业法人财产权相对独立,进一步分离了国有企业所有权与经营权。通过国企混改将企业财产权分属于不同性质的所有者,形成了企业内部公有制经济成分与非公有制经济成分之间共享利益、共担风险的经济关系[10]。在混改企业中,国有资本与非公有资本通过在组织内部建立起互动机制,将市场竞争与公有制经济主体地位有机结合,逐渐发展为相互促进、共同发展的良好态势。

2.作为资本要素有效融合的制度创新,推动国有资本市场化配置

马克思将剩余价值的资本化视作资本积累,即资本增殖的价值会转化为资本。资本积累是促进社会财富持续增长的基础[11]。国有资本既是反映社会主义基本经济制度中公有制经济为主体的国有资金,也是用于企业生产经营的国资,由国有企业来体现和承载。国有资本增值作为扩大国有经济再生产的源泉,既要体现国有经济的发展要求,又要遵循市场经济的运行规律。混改作为融合国有资本与非公有资本的制度创新,既能够满足资本合理发展的要求,也能够推动国有资本市场化配置,促进国有企业转型升级,进而充分发挥国有企业维护人民经济利益的功能和使命。

混改有利于集中资本并放大其功能,支持并催生以管资本为主的国资监管体制形成。当前,中国国企混改以“增量”方式渐进开展,在吸引非公有资本过程中实现自身的战略集中和功能放大。混合所有制企业的日益增多,使企业的市场主体地位得到充分体现,这便倒逼国资监管对象由实物形态的“国有企业”向价值形态的“国有资本”转变,国资监管方式由行政手段为主向基于资本产权关系的市场化、法治化转变。

混改有利于提升国有资本的市场亲和力,推进国有资本要素市场化流动。国企混改通过将非公有资本的灵活机制优势引入企业治理与经营机制,更加突出资本导向,以资本的深度融合提升国有控股混合所有制企业的市场亲和力;通过引入市场化交易机制,以市场化手段推动资本混合,以更加市场化的方式推动资本的有序进退和贯通发展,提升了国有资本流动的市场化水平。由产权属性所决定,国有资本的运动必然体现政府的意愿,而非公有资本则更具市场化属性。国企混改将国有资本与非公有资本的行为目标融入同一微观组织和经济体系,形成新的资本文化结合体,进而有利于不同资本观念之间的相互影响。国企混改既包括国有资本在引导混合资本有序运动和有序扩张作用的发挥,也包括非公有资本对国有资本等公有制资本遵循市场化运作规则的积极影响。

3.作为深化国有企业改革的重要突破口,加快现代企业制度完善

作为以公司制度为主体的微观制度安排,现代企业制度涵盖产权、组织、管理与运行等在内的系统制度体系[12]。完善现代企业制度,对于推动国有企业深化改革、形成新时代中国特色现代企业制度具有重要意义。一方面,中国特色现代企业制度的建立能够提高企业管理水平和效率,完善运营机制,实现企业转型升级,为全体人民共同富裕助力;另一方面,中国特色现代企业制度有助于规范市场经济秩序、完善竞争机制,提升企业价值创造能力,进而夯实全体人民共同富裕的物质基础。混合所有制改革通过破解国有企业所有者缺位问题、引入具有制衡力量的积极股东、建立市场化的内部激励机制,进而能够推动国有企业产权制度创新、推动国有企业法人治理结构完善、促进国有企业形成灵活高效的市场化经营机制。

混改通过引入权利拥有程度与责任承担能力对等的非国有股东,有助于推动国有企业产权制度创新。混改的实质是产权制度改革,其中的关键是股权结构调整,而引入权利拥有程度与责任承担能力对等的非国有股东是国企混改最为关键的举措。合格战略投资者的引入,既有助于“实化”国有企业中缺位的所有者[13],也有助于在决策层面对国有股东和政府的过度干预起到制衡作用[14],优化国有企业的治理结构。

混改通过优化收益权与控制权的配置,有助于驱动国有企业法人治理结构完善。合理的法人治理结构是实现分配公平,进而实现生产效率最大化的根本保证。公司治理的核心在于通过一定手段实现剩余索取权和控制权的优化配置,以提升企业资源配置效率和发展质量。从企业的契约属性来看,企业剩余索取权和控制权的配置是各产权主体达成一致的契约化过程。不仅如此,在分类改革战略下,商业类与公益类国企混改的推进力度、改革方向、股权结构安排、考核重点等方面面临着不同的政策要求。分类推进混改,能够在一定程度上逐渐形成与分类改革相匹配的公司治理模式。

混改通过探索劳动要素与资本要素适度融合的有效路径,有助于促进国有企业激励约束机制市场化。员工持股作为一种兼具激励与治理效应的制度安排,其将劳动与资本要素适度融合,从而实现劳动者和资本所有者在企业内部合二为一,使员工与企业建立起相对一致的利益诉求,既能共担企业风险,又能共享企业利润[15]。员工持股改革既实现了国有企业引入非公有资本开展混改,也对持股员工尤其是商业Ⅰ类国有企业的持股员工具有长效的市场化激励,能够更好发挥劳动要素的作用。总的来看,包含员工持股在内的混合所有制改革通过将市场化激励方式与手段引入国有企业内部,有助于国有企业形成劳动要素与资本要素适度融合的激励约束机制。

二、国企混改的实践逻辑

国企混改以人民利益至上的社会主义价值取向为目标,要求坚持人民主体地位,发挥国有经济的主导作用;维护人民经济利益,提高国有企业的综合实力;促进全体人民共同富裕,推动国有企业为社会主义事业作出更大贡献。为了实现这一目标,需要通过国企混改,做强做优做大国有企业,增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。做强国有企业,巩固公有制经济主体地位,增强国有经济控制力;做优国有企业,增强国有企业综合实力,提升国有经济竞争力与创新力;做大国有企业,促进不同所有制形式的融合发展,提高国有经济影响力与抗风险能力。做强做优做大国有企业,三者之间并不是割裂的,而是相互交叉、相互促进的有机整体。做强国有企业,明确了国有企业作为社会主义经济主导力量的重要地位,是做优国有企业的基础;做优国有企业,实现了综合实力的提升,有助于国有企业的进一步做强;而做大国有企业,是做强做优的自然结果,只有做强做优的国有企业才能更广泛地吸引聚集各类资本,为国有企业的进一步做强做优提供必要条件。基于此,立足国企混改,通过做强做优做大国有企业,增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力,剖析国企混改的实践逻辑,更好地服务于人民利益至上的社会主义价值取向,为提出新时代国企混改的路径优化建议奠定基础。

(一)以混改促国有企业做强,增强国有经济控制力

增强国有经济控制力是坚持人民主体地位的重要保障。社会主义基本经济制度是坚持人民主体地位的制度保障,公有制为主体的所有制结构是社会主义基本经济制度的基础,而公有制的主体地位主要体现在国有经济对国民经济命脉的控制并对国民经济起主导作用。因此,坚持人民主体地位,就要坚持公有制的主体地位,增强国有经济的控制力。国企混改通过推动国有资本向重要行业集中,向发挥特殊功能作用的企业集中,向企业主业集中,促进国有企业做强,进而巩固公有制的主体地位。

首先,通过战略性重组,推动国有资本向重要行业集中,在宏观层面发挥国有企业稳定国民经济发展的支撑作用。国企混改以战略性重组为重要抓手,通过合并、收购、分拆等方式,对现有的组织结构、业务范围、资源配置或所有权关系进行重组,布局国有资本向三个重要领域集中。一是向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中,确保国家在关键领域有充足的掌控力。二是向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中,满足人民群众多样化需求,提升社会福利水平。三是向前瞻性战略性新兴产业集中,避免出现因资金需求大、回报周期长而不愿投、不敢投的现象,切实肩负起服务国家战略的责任使命[16]。

其次,通过分层分类混改,推动国有资本向发挥特殊功能作用的企业集中,在中观层面发挥国有企业支撑国民经济的主导作用。一是根据不同层级,对集团公司和子公司分层推进国企混改。采取“自下而上”的推进形式,混改初期主要涉及规模较小的子公司,而集团公司往往因承担特殊任务或规模较大而保持国有独资或国有控股地位;国有企业改革三年行动实施以来,在集团公司层面和国有资本投资、运营公司所出资的企业层面推进混改,而作为市场化运作专业平台的国有资本投资、运营公司保持国有独资的性质。二是根据功能定位,针对不同行业分类推进国企混改。主业处于充分竞争行业领域的商业Ⅰ类国有企业,积极引入其他各类所有制资本,国有资本可以控股和参股;主业处于重要行业和承担重大专项任务的商业Ⅱ类国有企业,在保持国有资本控股地位的同时,支持非国有资本参股;保障民生、服务社会、提供公共产品和服务的公益类国有企业,在保持国有独资形式的基础上,推行投资主体多元化、多种形式探索非公有制企业参与经营。

最后,通过专业化整合,推动国有资本向企业主业集中,在微观层面发挥国有企业聚焦主责主业发展实体经济的引领作用。一是对主营业务相同的企业开展专业化整合,做好国企混改的“加法”。在国有企业之间的专业化整合中,实现“一企一业、一业一企”,将相同的产业通过资源整合,提高企业集中度,增强集约化管理;在国有企业与非公有制企业的专业化整合中,将具有相同主业的企业整合,用市场化的方式进行股权合作,促进更多资源集中于主业具有核心竞争力的优势企业。二是结合剥离两非两资工作开展专业化整合,做好国企混改的“减法”[17]。国有企业通过股权参与、股权置换、无偿划转、战略联盟等多种混改方式,剥离不具有核心竞争优势的项目,清退不符合战略规划、非战略性的资本,使企业更聚焦于主责主业。

(二)以混改促国有企业做优,提升国有经济竞争力和创新力

提升国有经济竞争力与创新力是维护人民经济利益的前提条件。维护人民经济利益,就要壮大国有企业综合实力,提升国有经济竞争力与创新力。混改通过落实国有企业的市场主体地位和创新主体地位,促进国有企业做优,培育企业核心竞争优势,驱动企业高质量发展,进而增强国有企业的综合实力,成长为维护人民经济利益的重要力量。

混改对加快培育国有企业成为具有核心竞争优势的市场主体,提升国有经济竞争力发挥了重要作用。一是通过完善现代企业制度,激发企业活力和提高企业效率,推动国有企业成为真正的市场主体。混改主要依靠调整产权关系和改革产权制度予以推进,充分发挥产权的市场激励功能,带动国有企业优化组织制度、资本监管制度、收入分配制度,实现法人治理规范化、公司运营市场化、企业竞争中性化,激发国有企业经营活力。混改企业清晰界定不同所有制资本的产权边界,通过明晰产权主体,厘清各主体间的权责边界与职能分工,构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,制定层级分明、灵活高效的组织结构和经营管理制度,以兼顾不同所有制主体的核心利益诉求,提高企业生产效率。二是通过引入形成优势互补的非公有制企业,发挥资源整合的集聚效应,增强国有企业的竞争优势。按照投资目的的不同,股权投资分为战略投资和财务投资。市场拓展、研发技术等存在短板的国有企业,通过混改引入战略投资者,发挥非公有制企业在规划发展战略、完善业务模式等方面的支持作用,形成国有企业与非公有制企业提升供应链产业链韧性、提高市场占有率等的协同效应[18]。治理机制、运营管理相对不完善的国有企业,通过混改引入财务投资者,发挥非公有制企业在公司治理、内控建设与风险管理等方面的示范作用,为持续增强国有企业的竞争优势奠定基础。三是通过体制机制的变革与创新,解决深层次矛盾问题,筑牢混改企业的核心竞争优势。随着国有企业改革向纵深推进,混改企业比重逐渐增加,但是并不是所有的企业都实现了竞争力的提升。究其原因在于,大部分国企混改还停留在股权层面的混合,并没有触及体制机制等深层次变革[19],因此,国企混改的核心是转变体制机制,这是打造混改企业核心竞争优势的基础。混改企业以建立健全市场化的经营机制为着力点,通过完善法人治理结构,深化三项制度改革,实施员工持股,综合运用多种中长期激励机制等方式,为混改企业彰显核心竞争优势提供制度保障。

混改对加快培育国有企业成为驱动经济高质量发展的创新主体,提升国有经济创新力发挥了重要作用。一是通过不断完善监督机制和市场化激励机制,强化关键核心技术的供给主体作用,提升国有企业的原始创新能力。一方面,混改企业通过建立健全监督机制,加大对科技创新活动的投入,落实国有企业技术供给主体地位。国有企业通过混改引入的非国有股东,其发挥的监督作用降低了国有股东与管理者之间的代理成本,促进了各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构的形成。代理成本的降低有利于促进国有企业管理者着眼于企业长期发展,开展更多的科技创新活动,进而提升国有企业自主研发的原始创新能力。另一方面,混改企业通过建立健全市场化的激励机制,增强技术人员的创新动力,加快实现技术突破,使国有企业成为关键核心技术的重要供给者。针对在国有控股混合所有制企业关键岗位工作并对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员,以增资扩股、出资新设方式开展员工持股,在国有企业与科研人员之间建立与企业战略发展直接挂钩的利益分配机制,激发科研人员潜能,提高科研团队整体效能,加快核心技术的成果产出。二是通过建立创新型产业集群,强化创新体系的牵引主体作用,提升国有企业的集成创新能力。围绕实现创新链、产业链、资金链与人才链间的互融互动互促,开展上下游之间的战略性重组和专业化整合,打造现代知识技术密集、附加值率高的创新型产业集群,落实国有企业的创新主体地位。国有企业依托于自身比较优势,在市场竞争中占据有利地位,获取创新要素并加强基础研究,促成国有企业在重点领域、关键环节中的先发优势,进而带动上下游企业共同突破关键技术、共性技术和核心技术,提升国有企业的集成创新能力。

(三)以混改促国有企业做大,提高国有经济影响力和抗风险能力

提高国有经济影响力和抗风险能力是促进全体人民共同富裕的关键要素。作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,国有企业必须不断放大国有资本功能,提高国有经济的影响力和抗风险能力。混合所有制改革通过不同所有制形式的融合发展,促进国有企业做大,发挥国有企业的引领带动作用,增强国有企业化解自身风险和帮助国家抵御外部风险的能力,放大国有资本功能,为满足人民对美好生活的向往贡献国有企业力量。

国有企业通过混改引领带动非公有制企业积极履行政治责任、经济责任和社会责任,提高国有经济影响力。一是混改企业贯彻执行党的决策部署,落实党和国家重大方针政策,推动国有企业在履行政治责任方面发挥引领带动作用。例如,在乡村振兴战略方面,国有企业利用其资本优势、组织优势积极投身乡村基础设施建设和产业发展,以实干彰显国有企业担当。二是产业链上游的国有企业积极与产业链下游的非公有制企业在资本层面展开合作,让非公有制企业获得更多的经济效益[20],在履行经济责任方面发挥引领带动作用。从加快发展现代产业体系来看,通过推进混改,加强国有企业与非公有制企业的业务协作和技术交流,提升上下游产业技术水平,形成参与国际经济合作和竞争新优势。从推动经济高质量发展来看,国有企业通过混改推动了质量、效率、动力变革,实现生产方式的转变,带动下游非公有制企业不断强化创新力,为市场提供多样化产品。三是混改企业发挥在完善分配制度和保障改善民生方面的优势,引领带动非公有制企业履行社会责任。在完善分配制度方面,混改企业更加公平、更加科学地参与财富分配,优化企业内部的分配机制,带动非公有制企业共同发展,缩小居民收入差距,在分配领域促进全体人民共同富裕。在保障改善民生方面,混改企业利用自身资源优势,立足项目地发展现状、区位条件和资源禀赋,通过产业扶贫、就业扶贫、消费扶贫等多种方式,以最高标准、最严要求、最实措施激活一个产业、带动一方经济、富裕一方百姓,促进全体人民共同富裕。

国有企业通过混改增强化解自身风险和帮助国家抵御外部风险的能力,提高国有经济抗风险能力。一是国企混改有利于防范企业风险,增强国有企业化解自身风险的能力。在财务风险方面,国有企业通过增资扩股、引入战投等方式参与混改,拓宽多种股权融资方式,强化负债规模和资产负债率双重约束,切实防范化解企业财务风险。在经营风险方面,国企混改有助于增加企业产品销量,缓解供需矛盾,去库存周期逐步趋于合理,降低企业因产能过剩引致的经营风险。在安全生产风险方面,混改企业积极建立安全生产风险隐患双重预防体系,开展安全生产大排查、大整治行动,加快安全生产装备、技术、管理升级,打造本质安全型企业。二是国企混改合理稳步扩大企业总量规模,增强国有企业帮助国家抵御外部风险的能力。混改以集中众多分散资本为重点,科学运用信用和竞争两个杠杆效应高效撬动更多优质社会资本协同发力,发挥资本的价值增值能力,更好地实现国有经济保障国民经济社会稳定发展的责任与使命。近年来,混改企业率先在各类突发事件的应急准备、监测预警、处置救援、事后恢复等活动中发挥重要作用,协调各方力量开展抢险救灾和物资人员的安全保障工作,发挥应对重大风险挑战的关键性作用,有助于实现人民对美好生活的向往。

三、国企混改的路径优化

全面建设社会主义现代化国家新征程中国有资本和国有企业做强做优做大的新目标,对国企混改提出了新的更高要求。这意味着国企混改要继续以人民利益至上为价值取向,坚持求真务实的实践策略,在更好实现价值理性与工具理性有机统一的基础上,通过聚焦提升国有企业核心竞争力、增强国有企业核心功能和营造高质量创新生态,完善产权保护制度和中国特色现代企业制度,优化收入分配机制和差异化管控机制,更好地促进改革走深走实、规范有序和提质增效。

(一)聚焦重点,促进国企混改走深走实

1.围绕提升国有企业核心竞争力和增强国有企业核心功能,继续深化混改企业重组整合

第一,要继续深化已重组混改企业内部关键核心要素的融合。党的十八大以来,中国以市场化方式推进国有资本战略性重组,在推动国有资本布局结构不断优化的同时,聚焦于装备制造、能源、交通基础设施领域,打造了一批具有重要影响力的产业集团及混改企业,取得了显著成效。而混改企业尤其是国有控股的混改企业重组需要继续加强专业化整合,促使企业提升核心竞争力和增强核心功能。因此,要扎实做好重组后混改企业的业务协同和管理提升,加大内部资源整合力度,进一步聚合研发、生产、销售等环节的关键要素,培育和发展已有核心技术专长,形成关键技术突破能力及成果应用转化能力,开发并建立核心产品市场,推进企业核心技术专长向核心竞争力跃升,真正实现主业业务的专业化、市场化、规模化。

第二,要鼓励混改企业有“加”有“减”,整合内部资源。一是引导混改企业根据自身的资源禀赋和能力状态,按照目标消费者的价值要求和企业产品的技术发展趋势,对企业内部资源进行结构调整与存量优化,实现资源的集约式发展;同时,要紧密结合服务国家重大战略,积极培育新兴业务发展增量,优化产业布局。二是鼓励混改企业合理确定重点培育的核心业务及其关键生产要素,在增持核心资产、聚力发展优势核心业务的同时,及时剥离竞争力不足的非核心资产,以市场化手段清理高风险、高负债项目和低效、无效资产。

第三,要在更多行业、更大范围、更深层次推进混改企业专业化整合。把深化国企混改与实施扩大内需战略结合起来,聚焦新型基础设施、新型城镇化、新型能源体系、农业科技发展等重要领域和薄弱环节,以优势国有控股混改企业为主体,将获取关键创新要素作为专业化整合的战略目标,通过深化与科研院所的产研整合、与民营资本的进一步融合,建立“企业+”式产学研融合模式,吸收“外来”掌握关键技术的人才和拥有核心专长的公司,加强创新研发与技术攻坚,借力专业化整合实现企业核心竞争力的提升和核心功能的增强。

2.围绕营造高质量创新生态,促进混改参与方的链式协同

第一,要以内部核心技术创新为牵引,加强与外部创新要素的链接与整合。近年来,以土地、劳动力等为代表的创新要素价格上涨较快,获取创新要素面临着较高的成本和资金约束。创新的竞争更多体现为企业对关键创新要素的开放获取与有效利用,这使企业技术创新往往需要借力和整合社会创新要素资源与产业资源。因此,混改企业要加快构建“自主+开放”式创新模式,在加强核心技术自主攻关和研发能力主动提升的基础上,通过合作研发、技术并购、研发外包等方式完成关键技术、通用技术和创新资源的开放获取,形成以核心技术企业内部攻关为主体、创新要素企业外部开放式获取并存的循环创新格局。

第二,要引导混改企业加强对核心业务创新资源的倾斜。一是加强国有集团公司与混改企业子公司之间关键创新要素的双向贯通与融合发展,加快关键性、稀缺性资源的聚合,将创新资源向兼具边际产出较高和边际成本较低的子公司及业务领域倾斜,形成集团上下创新资源的链式联结,做强、做精、做新核心业务。二是在既定资源约束下,探索创新产出最大化的要素配置模式,以效率为导向加快完善企业创新资源的配置体系;积极推动混改企业向专、精、特、新方向发展,支持其向高附加值、高增长潜力和高产业关联度的行业和领域转型,全面提升国有控股混改企业的辐射力、带动力和创新力。

第三,要构建多主体协同创新机制,提升创新资源共享水平。支持政府、企业、用户、高校和科研院所等主要科技创新力量共同搭建集平台、项目、资金、人才等全要素于一体的创新资源配置服务组织,以市场化手段引导混改企业与国有独资企业、混改企业与民营企业、混改企业之间采取搭建共享技术平台、构建供需链网络、共建行业云平台等多种方式开展长期战略合作,通过营造开放融合、优势互补、分工协作的创新生态,促进关键创新要素的按需配置和市场化流动,提升资源的互通、互认、互用效力,驱动混改企业更加积极主动地实施新技术、新产品合作开发,切实将关键创新要素资源内化为企业创新竞争优势。

(二)完善制度,促进国企混改规范有序

1.完善产权保护制度,同等保护各类性质资本产权

第一,要以制度建设为着力点,完善产权保护制度。与国有独资、全资企业相比,混改企业既具备国有经济的资源优势,也具有民营经济的市场基因,是不同产权性质资本所有者之间正和博弈与各类资本创新发展的有效组织载体,现已成为保障公有制经济主体地位、构筑社会主义基本经济制度的重要微观基础。应在坚持和完善社会主义基本经济制度的前提下,从法律法规和社会舆论层面入手,将对国有资本和民营资本平等对待的要求落实下来,使各类性质资本公平参与市场竞争、平等使用生产要素、同等受到法律保护,不断提升混改企业发展质量。

第二,要加强政企合法互动,推动构建亲清政商关系。政府要重视与混改企业的合法互动,明确政商交往的安全尺度,将调查研究工作同政府重大决策紧密结合起来,出台重要经济发展和改革文件之前要充分听取国有企业、民营企业、混改企业中企业家们的意见,真正摸清实际情况、找准现实需求,切实打造兼具市场化和法治化且有利于各类性质资本共同发展的营商环境。

2.完善中国特色现代企业制度,切实提升混改企业公司治理现代化水平

第一,要切实加强党的领导与混改企业公司治理的有机融合。坚持党对国有企业制度建设的集中统一领导是国有企业制度发展变革的基本经验[21],也是保障国企混改规范有序的重要前提。当前大部分混改企业是由国有企业改革发展而来,其党委会、董事会、经理层组成人员仍存在高度重合的情况,加之决策、管理、经营三种角色客观上存在的交互性,需要从机制上细化党的领导与公司治理相融合的具体运行方式和方法,切实提升混改企业的公司治理效能。基于此,一是要按照“两个一以贯之”的要求,进一步推动加强党的全面领导与完善公司治理有机统一。坚持党的领导,遵循市场经济规律,在国有集团公司及其混合所有制子公司两个层面全面建立运转高效、具有中国特色的现代法人治理结构;通过“权责清单”+“履职明细”,从制度规则和实施程序上明确企业党委会、董事会、经理层的决策角色、议事边界、工作内容和工作方式,为规范国企混改行为提供组织基础和制度保障。二是要配齐配好企业党委会、董事会和经理层人员。应按照人岗适配的原则配齐配好各主体领导班子,既要保持各治理主体在人员配备上的相对独立性,以保障各治理主体间可以相互制衡,使决策、执行、监督主体各司其职、各负其责,又要在决策层与执行层之间保持适度的交叉任职,以便于信息的有效传递、各治理主体的有机衔接和各治理职能的协调、协同。

第二,要分类探索适用于混改企业的公司治理模式,合理发挥不同产权性质股东的积极作用。一是按照混改企业中国有资本收益、国有资本控制、国有资本公共服务效率等不同功能,分类设计混改企业的股权结构和公司治理模式,在规范操作的前提下适度扩大骨干员工持股范围,允许部分科技型混改企业试行“同股不同权”治理结构,对部分重要行业和关键领域的国有参股混改企业的特别决议事项,可经股东协商一致后,设计“国有黄金股”等具有一票否决性质的特殊管理股制度。二是混改企业要充分利用好股权结构优势,充分发挥不同产权性质股东的作用,平等保护全体股东合法权益。国有股东要转变监管思路,以资本为纽带、以产权为基础,通过委派国有股权代表或国有股权董事依法参与混改企业公司治理与决策。

(三)优化机制,促进国企混改提质增效

1.健全收入分配机制,着力推动混改企业经营机制市场化转变

第一,要全方位、立体化构建以创造企业价值为导向的分配机制。分配制度改革是国有企业改革发展的核心命题之一[22],也是关乎国企混改质效的重要内容。一是应以更大力度、更实举措推行经理层成员的任期制和契约化管理。劳动、人事和分配制度是新型经营责任制的核心内容,而经理层成员任期制和契约化管理改革是国有企业三项制度改革的“牛鼻子”,也是混改企业继续深化改革的一项关键内容。可参考《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》,加快推动混改企业三项制度改革,在追求经营业绩的刚性考核与兑现的同时,探索将科技创新投入和产出情况作为关键指标纳入考核内容,“一岗一责”明确经理层的经营责任要求和科技创新任务。二是要科学设置责任目标,实施分类分级分层的全员绩效考核制度体系。以经营目标为牵引,综合岗位价值确定基准薪酬,设定“固定+浮动”薪酬管理模式,建立按岗位履职、主要以业绩贡献确定薪酬的分配机制,逐步加大绩效薪酬占比,合理拉开收入分配差距,做到能岗相配、岗薪相适,切实破除分配中的平均主义和大锅饭。

第二,要健全人才“引育用留”机制,全面实施市场化用工。要构建“引育用留”全链条体系,对关键及核心技术、研发创新、经营管理等领域的高端人才,应通过提供优越工作条件、契约化岗位聘任、薪酬激励等措施,更好实施人才安居保障工程,全方位落实人才保障政策,着力实现精准引才、精细育才、科学用才、真心留才;鼓励有条件的混改企业积极对接知名高校和科研院所,建立博士后科研流动工作站,推动企业以市场化方式招聘更多人才,打造高水平、专业化人才队伍。同时,也要借力新开展的国有企业改革深化提升行动,探索建立国有控股混改企业激励人才的“机制特区”,瞄准企业发展的关键领域和薄弱环节,强化分类施策,以更加完善的绩效考核评价制度鼓励混改企业强化正向激励,继续完善人才驱动企业高质量发展的市场化激励体系。

2.更加精准推进差异化管控机制,强化混改企业的市场主体地位

第一,要进一步细化混改企业的类别,更加精准推进差异化管控。按国有股权占比,混改企业通常可分为国有绝对控股、国有相对控股和国有参股三类。尽管这一分类方式对完善国资管理具有一定的现实意义,但却相对忽视了混改企业所处行业特征及其中国有资本所担负功能使命的差异。因此,应在考虑国有股权比例的基础上,结合混改企业所处产业的战略定位和发展目标,对混改企业进行再分类,以更加精准有效地推进差异化管控。再分类必须综合权衡激发混改企业活力、增强国有资本控制力、更好促进各类所有制共同发展等目标要求,既要立足当前企业发展现状,又要有前瞻性,以有利于建立和完善差异化治理和监管体制为准绳,遵循动态调整原则,充分考虑企业的功能特征与所处产业之间的内在联系,在合理判断混改企业所处产业部门、产业领域及其所生产产品性质的基础上开展,并根据不同企业类别设计具有针对性、科学性、可操作性的管控措施。

第二,要扎实推动差异化管控措施落实落地,有效强化混改企业市场主体地位。一是国有资产管理各主体要适应好新的管控模式、切实用好差异化管控措施,跳出对国有独资、全资企业的固有管控思维,从思想观念、工作方法上进行系统性、深层次变革。二是要将差异化管控措施的落实与处理好管控和放活关系有机结合起来,着力推进差异化管控、个性化授权,以市场化为导向优化监管机制和程序,提高监管效能和效益,减少对混改企业的行政化、发文式等管理方式,更多运用市场化、法治化方式履职行权;鼓励建立特事特办的备案机制,优化决策程序,赋予市场主体更多自主权,妥善处理好保障国有资产利益与激发市场主体活力的关系,持续提高混改企业参与市场竞争的积极性与自主性。三是要健全和落实好授权体系,划定好国资监管机构,国有资本投资、运营公司,集团企业和混改企业等主体各自的“责任田”,在精准授权的同时强调责任的刚性落实和监管适度有效。

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文章来源:本文转自《财经问题研究》2023年9期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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