陆铭 陈钊:论中国区域经济发展的两大因素和两种力量

选择字号:   本文共阅读 4248 次 更新时间:2007-06-28 09:42:02

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地方财政在全部财政收入中的比重也呈现出上升的趋势。这些都显示出,如果不考虑象1994年分税制改革这样剧烈的政策调整,地方财政在公共经济中的地位在改革以来总体上是得到了加强的,尽管这种趋势在1994年之后并不明显。

  

   数据来源:1999年之前的数据取自《中国统计年鉴2000》;2000和2001年的数据取自《中国统计年鉴2002》。

   中央财力的弱化与地方政府支出的迅速膨胀存在着紧密的联系。Wong对过去20年财政预算外资金的总量进行了重新的估计,认为“经济转轨时期政府总财力(预算内+预算外)其实一直保持在GDP 的28%至35%的水平。更确切地说,下降的仅仅是预算资金,也就是由财政部管理的那部分资金。”这个论点从胡书东的计量检验中得到了支持。根据Brenna和Buchanan(1977)提出的“怪兽”(leviathan)模型,财政分权使地方政府间互相竞争,从而限制了政府这个“怪兽”的课税权力以防止过多的资源流向公共部门。所以,政府规模应该与财政分权程度呈反向变化的关系。但是,对中国1985年前的公共部门和1985年后的公共部门的检验却显示,中国政府规模和财政分权呈显著的正相关关系(胡书东,2001)。分权程度的加大带来政府规模的扩张,预算外资金的规模大幅度上升,而大多数的预算外活动实际上存在于地方政府,换言之,分权改革后的地方政府更多地介入了地方的经济活动。

   财政分权和地方政府权力的扩大,使得中国形成了类似于西方国家的财政联邦体制(fiscal federalism )。经济学家们认为,财政分权体制具有很多好处。第一代的联邦分权理论认为,分权的好处本质上在于地方政府的信息优势,由于地方政府和消费者对地方的情况和偏好有更加完备的信息,因此,他们可以做出更好的决策(Hayek ,1945)。同时政府间的竞争有利于居民根据自己的偏好选择居住区,这样可以提高福利水平(Tiebout ,1956)。钱颖一等人(Qianet al.,1997)借助新厂商理论打开了政府这个“黑箱”,从而构建了第二代的联邦分权理论。他们认为,传统分权理论没有充分说明分权的机制,特别是对政府官员忠于职守的假设是有问题的。和企业经理人相类似,政府官员们只要缺乏约束就会有寻租的行为,所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。在市场化问题上,政府应该用某种承诺来提供“正的”和“负的”激励,前者用来防止政府的掠夺性行为,后者则惩罚预算软约束。在分权的状态下,放弃事后的信息使用权、减少底层决策者与高层领导过度的信息传递、以及对上层权威的限制,将对地方政府产生正的激励。比如,中国的中央政府允许地方政府拥有预算外账户,而它对这笔资金有限的知识实际上调动了地方政府发展经济的热情。另一方面,权力的分散也有助于地方预算的硬化。在“保持市场化的联邦主义”(market-preserving federalism)下,银行控制着信贷而地方政府却无权干预,因此政府不能通过无限度地借钱来保护落后企业,从而约束了软预算的行为。钱颖一等人(1997)认为,政府间的竞争还对地方政府随意干预市场构成了约束。根据新厂商理论,经理人市场能有效传递经营者能力的信号,制约后者的行为符合企业股东的利益。同样,区域政府间的竞争也限制了官员的掠夺性行为,因为要素(特别是外资)可以用流动的方式来躲避地方政府的过度管制;另外,要素的流动还增大了地方政府补贴落后企业的机会成本,从而促使后者预算逐渐硬化。[⑥]

   具体到中国的经济转型问题上来,钱颖一等人认为,分权以及地方政府由此所获得的发展地方经济的激励是导致中国经济改革成功的重要原因。Montinola 、钱颖一和Weingast在1995年的一篇论文中提出了一个非常有趣的问题:中国在改革中的政治基础和西方市场经济国家有很大的不同,比如,中央政府保持着相当的可以使改革扭转的权力,以及缺乏正式制度来保护私有产权等,但是,就是在这种与传统政治经济学的理念相矛盾的背景下,中国的市场化进程取得了令人吃惊的成功,如何来理解这个现象呢?他们认为,中国的分权改革使不同级别政府间形成了一个十分类似于西方联邦主义(federalism)的政治结构,正是这个结构确保了市场化的顺利进行,他们由此提出了“保持市场化的联邦主义”的概念。值得注意的是,虽然“财政分权”一般来说是“分权”的核心,但是,正如Montinola、钱颖一和Weingast(1995)所指出的,至少在中央向地方的分权过程中,地方政府所获得的以及后来行使的权力在很多方面超出了财政的范畴[⑦].在钱颖一等人看来,中国的改革之所以成功,其中一个重要的原因就是,中国改革伴随着中央向地方的分权,而这个分权的结果是产生了一些机制保持了中国的市场化改革得以推进。

   钱颖一等人(Montinola ,Qian and Weingast,1995;Qian and Weingast,1996)为“保持市场化的联邦主义”的效率提供了一个解释。简单地说,标准的“保持市场化的联邦主义”下的政治制度基础包含了5个条件,缺一不可:(1)存在着一个政府体系,其中每一级的政府在各自的权力范围内享有自主权;(2)地方政府对其辖区的经济活动拥有基本的权威;(3)中央政府有权监督区域共同市场的运行,从而确保商品和要素在各地方之间自由流动;(4)政府间的收入分享被明确规定,同时政府借贷也受到约束;(5)中央和地方之间的权责划分以制度的形式固定下来,它们既不能被中央政府单方面随意改动,也不会因地方政府自下而上的压力而动摇。通过用中国市场化改革的历程(如财政分权、地方市场培育和乡镇企业等实例)来检验以上5个条件,他们认为,中国的分权模式基本满足条件1和2,并且部分符合条件3,4和5[⑧],所以只是不完全的“保持市场化的联邦主义”。但是,即便如此,中国的分权模式的经济意义也是非常显著的:政府间对资本的竞争和硬预算约束激励地方政府改善投资环境、加大对公共品的投资;此外,分权使得各地区开展各种“制度创新试验”,同时许多成功的做法被广泛模仿[⑨];最后也是最重要的一点,“保持市场化的联邦主义”为市场化提供了政治上的承诺,有效地限制了政府对市场机制的扭曲。

   财政分权体制的效果

   不难发现,在哈耶克为代表的第一代分权理论和钱颖一等人为代表的第二代分权理论都认为,分权的政治结构能够让地方政府更好地发挥其信息优势,并且为地方政府提供发展地方经济的激励。如果真的是这样,那么我们就应该看到分权导致经济增长的结果,但是实证研究的结果却没有为此提供确定的支持。Ma(1997)发现财政分权与中国的经济发展是正相关的,这与他本人关于分税制是效率改进的理论分析是一致的。但Zou 和Zhang (1998)却得出了相反的结论,他们的解释是,财政分权后中央政府在具有公共外部性的基础设施(如铁道、公路、通讯、能源等)上投资减少了,从而导致经济增长缺少了公共投资的支持。Lin 和Liu (2000)认为,以上两个研究结论迥异与它们选择衡量分权程度的指标不同直接相关,而且无论是Ma或Zou 用的指标都是不恰当的。在他们的模型中,Lin 和Liu 采用各省预算内收入的边际留成(因为研究时段是在分税制以前)来衡量分权程度,通过对1970到1993年各省截面数据的处理,他们得出的结论是财政分权显著地推动了中国的经济增长。邹薇(2002)、胡书东(2001)和D émurger(2001)进一步从不同角度考察了财政支出对经济发展的影响。邹薇(2002)发现,从1980年到1999年,尽管政府公共支出对GDP 增长率具有显著的正相关关系,但是其中地方控制的预算外支出量、预算外支出占GDP 的比重都对经济增长具有显著的负效应。她的理解是,地方政府对中央公共支出的争夺(或争取有更多的地方公共支出的权力,客观上表现为地方预算外支出量的增大),使得围绕公共支出的调整成本增大了,不利于经济增长。胡书东(2001)的实证检验也表明,只有财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著的正相关关系,一般的财政分权程度的扩大并不一定就能够促进国民经济的增长。D émurger(2001)指出,分权后的地方政府把过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共物品的建设,从而导致了区域经济的不平衡发展。

   尽管在财政分权是否导致经济增长这一问题上经济学家并没有取得统一的意见,但是,有关中国财政分权的实践及其效果的研究至少提醒我们,财政分权给经济增长带来的影响绝不是单方面的,可能存在一些机制使得财政分权不利于经济增长。虽然分权可以为地方政府提供发展地方经济的激励,但地方经济的发展却并不一定与全社会的经济发展目标相一致,中央政府也难以通过监督的方式保证地方政府的行为不偏离全社会的最优目标。在经济改革开始以前,中国的中央财政转移基本上采取了均等化原则,但是在改革以后的财政体制安排之下却是富裕的地区获得了更多的财政转移支付,并且成为导致区域间经济发展差距扩大的重要原因(Raiser,1998;马拴友、于红霞,2003)。同时,正如前文所论述的那样,市场化改革又使具有地理优势的地区获得了更快的增长。在这种背景下,地方政府出于发展地方经济的考虑,就有激励对本地市场和企业进行保护,并且逆比较优势地发展本地的战略性产业,从而导致重复建设和地区经济的非专业化倾向。地方政府的战略性行为不利于区域经济的分工,造成了大量的重复建设和资源浪费,又进一步地对较落后地区的发展产生了不利影响(陆铭、陈钊、严冀,2004)。尽管从总体上来说,中国的国内市场正呈现出日益整合的趋势(Naughton,1999;Xu ,2002),但不可否则的是,中国的分权结构和地方政府的地方保护主义行为是导致地区间市场分割、重复建设和大量资源误配置的重要原因(Young,2000;Poncet ,2002;郑毓盛和李崇高,2003;Bai et al.,2002)。

   针对地方保护主义的问题,钱颖一和Weingast(1996)指出,地方贸易保护在美国联邦体系发育的过程中也一度十分严重,用制度来规范政府的行为和地方政府间充分的谈判被证明是比较有效的解决途径。就中国问题而言,大量的地方保护主义政策和重复建设的产生有两个基本的条件:首先,经济较落后地区在区域间分工中所获得的收益较低;其次,在分权的结构和投资体制下,地方政府有能力制定地方的所谓“发展战略”,并且有能力进行相关的产业投资。因此,要纠正地方政府的保护主义和分割市场的行为,就需要采取“双管齐下”的对策:一方面,中央财政转移应该更多地考虑地区间的均等化目标,促使较落后地区放弃逆市场的发展战略和地方保护主义行为;另一方面,中央政府应下决心改革投资体制,使地方政府从产业投资中退出来,将产业投资让位于私人部门和市场。对于一些私人部门无法进行的大规模产业投资,则应该通过中央政府来规划和安排。从这一意义上来说,联邦主义必须以一定程度的集权为效率的保证。[⑩]

尽管财政分权从理论上来说有利于激励地方政府发展地方经济,其初衷是想在公共经济领域也引入市场机制,但是,实施财政分权体制的结果却可能产生了一把“双刃剑”,一方面,地方政府的确获得了发展地方经济的激励,另一方面,地方政府也获得了分割市场和采取地方保护主义政策的激励。特别是在改革开放以后,市场的力量导致地区之间经济发展的不平衡有所加剧,地方政府便更加有激励来分割市场和保护本地的弱势企业,以期获得更多的本地利益。但是,分割市场的“逆市场力量”却并不一定对地方经济发展有利。郑毓盛和李崇高(2003)的研究将中国宏观技术效率分解为省内的技术效率、产出结构的配置效率及省际要素配置效率,他们发现,自改革以来省内技术效率已经有所提高,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《云南大学学报》2005年第4期,27-38、69页。

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