王海光:当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析

选择字号:   本文共阅读 5351 次 更新时间:2007-06-17 23:16:21

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王海光 (进入专栏)  

  

  新中国户籍制度是在计划经济条件下建立起来的,在历史上曾支持了中国工业化的最初起步,但也为此付出了高昂的社会成本。国家通过这一制度的实施,最大程度地掌握了社会资源,在“一穷二白”的小农经济基础上,迅速完成了工业化起步的特殊历史阶段;同时,这一制度也使人口流动长期处于凝固状态,抑制了社会有机的活力。这一制度实行城乡人口的二元管理,控制了城市人口的膨胀,具有保护城市的功能,但同时也造成了城市化进程的迟滞,并造成农业生产率低下,农村人口贫困化,城乡差距拉大,以及“户籍崇拜”等一系列问题。改革开放以来,随着社会主义市场经济的建立,现行户籍制度的弊端开始全面显现出来,有悖于现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则,已成为严重影响中国现代化进程的一项制度性障碍。当前,国家正以前所未有的广度和深度,大力推动户籍制度的改革,拆除城乡户籍藩篱,这是促进中国社会全面发展的必然要求。

  

  一、国家工业化战略和新中国户籍制度安排的历史缘由

  

  户籍制度是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的,以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度,以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益,以个人为本位的人口管理方式。

  建立保障公民权利的现代户籍制度,是从传统社会到现代社会的制度文明的重要标志。《共同纲领》和1954年第一部宪法都明文规定:中华人民共和国公民有居住、迁徙的自由权。1958年以后,新中国最终将限制人口自由迁徙的功能纳入户籍管理,则是国家实施计划经济和优先发展重工业的工业化发展战略带来的制度效应,是在短缺经济下的被动选择。

  新中国成立后,即把户政建设工作作为建设新国家的一项基础性工作。新中国户籍制度的建立过程是按照先城市、后农村的顺序逐步建立起来的。新中国确立的户籍工作的基本原则是:“保证人民居住迁徙之自由”,“发现、控制反动分子”,以巩固革命秩序。建立户籍制度的工作是围绕巩固新政权进行的,主要任务是维护社会的治安管理,防范反革命分子和其他危害社会分子的破坏活动。1950年8月12日,公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法(草案)》,正式开始了对重点人口的管理工作,这是新中国户籍制度开始的起点。1951年7月16日,根据政务院总理周恩来“首先把眼睛向下,搞户口调查”的指示,公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》,这是建国以后最早的一个户籍法规,基本统一了全国城市的户口登记制度。

  农村的户口工作从1951年开始试建,先从集镇开始,逐步推广。1953年,在第一次全国人口普查的基础上,大部分农村建立起了简易的户口登记制度。1954年12月20日,内务部、公安部、国家统计局联合发出《通知》,要求普遍建立农村的户口登记制度。

  新中国初创的户籍制度,对于支持镇反运动,建立革命秩序,维护社会治安发挥了重大作用。随着经济恢复时期的结束,国家需要为即将开始的大规模经济建设提供准确的人口资料,加快了建设全国统一的户籍制度的步伐。

  1955年6月9日,国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》,开始在全国城乡全面建立统一的户口登记制度。1956年1月13日,国务院决定将内务部主管的农村户口登记工作移交公安部门,从而使全国户口工作实现了统一的管理。同年3月,全国第一次户口工作会议召开,初步确定了户口迁徙审批和凭证落户制度,调整了户籍管理工作的任务,明确了户籍管理的三项基本功能:证明公民身分,统计人口资料,发现和防范反革命和各种犯罪分子的活动。户籍工作服务于国家建设的作用进一步加强。

  在新中国的户籍制度逐渐完备的同时,对人口迁移的限制性管理也开始严格起来。建国初期,人口在城乡之间可以自由流动,基本上不受什么限制,农民可以向城市自由流动,大约1500万农村人口迁入城市。1952年,市镇人口占总人口的比例由1949年的10.6%,上升到12.5%。1953年,国家开始执行“一五”计划,实行优先发展重工业的工业化战略,随即出现了新中国第一次人口迁移的高潮。从1954到1956年,迁移人数每年递增,3年间高达7700多万。有组织的计划性迁移和大量的自发性迁徙并存。

  伴随大规模经济建设出现的人口频繁迁移,有着复杂的国际国内因素。新中国所处的相对封闭的国际环境,使国家工业化起动主要来自内部积累,农业哺育工业,为国家工业化提供原始积累。重工业资金投入大,而吸纳劳动力的能力较弱。随着重工业优先的工业化战略开始起动,城市粮食供应出现严重紧缺,国家由此实行了农产品统购统销制度。农产品统购统销制度的实行,骤然拉大了工农业剪刀差,形成了农村人口涌入城市强烈的利益驱动。大量农村劳动力进入工业领域,使城市的人口负荷量骤然增大,城市资源短缺的情况更加严重起来。国家为减轻城市压力,支持工业化战略的实施,开始将控制人口流动的功能引入户籍管理,并从户口管理、粮油供应、劳动用工和社会保障等方面对农民盲目流入城市进行控制。

  1955年8月,国务院发布关于农村粮食统购统销和市镇粮食供应两个暂行办法,户口与粮食直接联系起来了。3个月后,国务院又颁布了《关于城乡划分标准的规定》,将“农业人口”与“非农业人口”作为人口统计指标。按“农业户口”与“非农业户口”进行划分与管理的二元户籍管理体制开始形成。1956年,农业合作化运动进入高潮。在农业合作化急躁冒进造成农村恐慌的同时,统购统销又购了过头粮,加上部分地区发生严重灾情,导致农民大批外流,对城市形成巨大冲击,在全国范围内出现了严重的“盲流”问题。1957年,全国职工人数达到2450.6万人,城市人口增至9949万人,占总人口比重增至15.93%。在政府的财政压力急剧加大的情况下,中共中央、国务院连续发布指示,劝止农民盲目外流,禁止工矿企业私自招用农村劳动力,紧缩城市人口。要求公安机关严格户口管理,严禁粮食部门供应非城镇户口人员的粮食,遣返自行流入城市和工矿企业的农民。在城市人口压力剧增,劝止“盲流”难以奏效的情况下,促使国家出台相应的法规,将限制人口自由迁徙的功能纳入了户籍管理制度。

  1958年1月,《中华人民共和国户口登记条例》颁布。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度,是新中国城乡统一户籍制度正式成立的标志。《条例》明确规定了迁移审批制度和凭证落户制度,对户口迁移作了约束性规定。原则上,农民向城市、小城市向大城市的人口迁移都受到严格限制。由此,新中国的户籍制度最终引入了严格限制农村人口向城市流动的功能,形成了城市和农村的二元户籍管理方式。

  这一制度安排的要求,就是“既不能让城市劳动力盲目增加,也不能让农村劳动力盲目外流”。从根本上讲,它是衍生于国家重工业优先发展战略的强积累模式。中国工业化的资本原始积累方式,是通过“统购统销”政策,利用工农业产品之间的“剪刀差”来实现的。国家为保证工业化战略的实施,在城市,以社会高福利制度,保持城市居民低工资的充分就业;在农村,则以将农民束缚在土地上的方式,来保证农业生产的相对稳定。与计划经济模式相适应的城乡分隔的户口迁徙政策和一户一簿的户口管理方式就应运而生了。但是,在把农民束缚在土地上的同时,也使工业化和城市化分割开来了。

  为了突破人多地少,农村生产力落后,城市容纳力不足的发展瓶颈,中共中央提出了“两条腿走路”的方针。毛泽东发动“大跃进”和人民公社化运动,就包含着促进城乡共同发展,就地转化农民的意愿。1958年11月,毛泽东提出15年建设的任务:“经过人民公社这种社会组织形式,高速度地发展社会生产力,促进全国工业化、公社工业化、农业工厂化。”

  “大跃进”的发动,使城乡劳动力顿感紧缺。国家劳动权限下放,各建设单位纷纷争夺劳动力,大量农村青壮劳力转为“吃商品粮”的工人,城市人口再度膨胀起来。1958年1年间,全国职工人数增长了85%。全民所有制单位职工猛增到4532万人,比1957年增加了2000多万。这就大大超过农业的承担能力,并严重冲击了农业生产。同时,人民公社化运动的开展,使政府可以通过公社体制,直接介入农业生产和农民生活的全过程,限定农村基本生产资料即土地和劳动力的使用方式。从此,户籍管理制度开始与人民公社体制相互融合,成为维持城乡二元社会结构的两个最主要的基本制度。

  “大跃进”期间,国家虽三令五申,制止农村劳动力外流,但在“五风”严重泛滥的情况下,农村人口外流仍是屡禁不止。“大跃进”造成了城乡粮食严重匮乏的严峻局面,国家不得不采取紧急调整措施,大量精简职工,紧缩城镇人口,城镇居民的粮油及大多数日常生活消费品都以户口为依据凭票供应。

  从1961年开始,在两年半的时间,全国共精简职工1940万人,减少城镇人口2600万人。在精简过程中,公安部门严格执行户口迁移审批制度,强化了户籍制度中限制人口自由流动的功能。1963年后,国家以是否吃国家“商品粮”作为划分户口性质的标准,“非农业户口”和“农业户口”户口分立,实行“农”与“非农”二元户籍管理方式。1964年8月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,该文件比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神,明确规定:“从农村迁往城市、集镇,从镇迁往城市的,要严加限制,从小城市迁往大城市,从其他城市迁往北京、上海两市的,要适当限制。”此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门,标志着新中国户口迁移制度的最后确立。

  在国民经济调整时期,国家还先后制定了一系列与户籍制度相配套的、在利益指向上向城市倾斜的成文与非成文的辅助性制度,户籍因素向社会生活的各个领域全面渗透。生活消费品和生产资料的供给,教育、就业、住房、劳保和其他社会福利的提供,都以户口性质为依据。户口的登记注册功能向利益分配功能异化,成为阻挡农村人口进入城市的又一藩篱。同时,为了保证全国人民有饭吃,中央还提出了人民公社的社队一般不办企业的限制性政策规定。农民被限制在农村里,单纯从事粮食种植业。城乡分割的二元结构的户籍管理制度由此得到固化。

  这样,以户籍制度为中心,附着了住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十几项制度,构成了维护中国特有的城乡二元结构的制度壁垒。城市居民可以享受较高的生活福利和行政性硬性划给的就业机会,农民则被束缚在土地上,实际上没有得到与城市居民同等的国民待遇,从而演化为两种不同的身分制度,形成不平等的两个社会集团。它和农村人民公社体制与城市单位体制互为表里,行政性管理功能日益强化,成为强有力的社会控制手段,不仅限制了农村人口向城市的流动,也限制了城市间的流动。

  “文化大革命”中,户籍制度承袭既往的框架,附着的限制性功能更加强化。

  在工业化的起动时期,需要农业提供积累,户籍制度的出台确实有着计划经济管理上的便利。中国庞大的人口基数和较高的人口自然增长率,加上重工业对劳动力的排斥、农业剩余产品有限以及城市本身的容纳力有限等因素,使得控制人口向城市自由迁移具有了现实的必要性。通过限制人口流动,以牺牲农民利益来使农村服务于城市。农村不仅要为城市提供资金积累,也要在其他方面为城市“解难脱困”。比如,把一些认为政治上不可靠的人从城市赶到农村以维护城市的安全,以政治运动的形式将城镇居民和知识青年迁徙到农村以解决城市就业不足的问题等等。作为对这种现实性的认可,1975年的宪法正式取消了公民迁徙自由的条款。

  总之,当代户籍制度形成于国家工业化战略的实施,固化于国家工业化战略的受挫。它不仅是计划体制下短缺经济的产物,而且是把生产和消费对立起来的片面工业化思维的产物。反映在国家发展战略上,则是应对人口压力巨大而资源匮乏,地域经济极大不平衡国情的一种制度选择。所产生的负面制度效应是,客观上割裂了城市化与工业化过程,使中国的城镇化一直滞后于工业化。1949年至1978年间,中国长达30年的建设,工业总产值增长了近30倍,市镇人口占总人口的比例由10%增至12.9%,城市化率只提高了8个百分点,即城市人口增加了1个亿,农村人口增加了3个亿。全国80%的人口分散在广大农村,成为排斥在工业化进程之外的相对贫穷人口。(点击此处阅读下一页)

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