胡鞍钢:反腐败必须构建中国特色国家廉政体系

选择字号:   本文共阅读 4018 次 更新时间:2007-05-30 08:53:51

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胡鞍钢 (进入专栏)  

  

  新一届中纪委成立之后,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针和坚持立党为公、执政为民的指导思想,建立健全了教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,坚决将纠正损害群众利益的不正之风作为工作重点,开展了治理商业贿赂专项工作,查办了一批在社会上引起重大反响的大案、要案,受到了人民群众的广泛欢迎。在本届中纪委即将届满之际,有必要对过去五年我国反腐败工作作一阶段性总结。首先,需要对党有个交代;其次,需要对长期以来关注我国腐败问题的老百姓有一个答复;最后,也是对国际上对我国腐败问题的评价作一个回应。

  如何看待过去几年中我国腐败形势的变化情况?我们在20多年的反腐败工作中有哪些经验和教训?我国在廉政制度建设方面取得了哪些成绩?制度建设的方向是什么?如何看待党和政府的转型?中纪委在中国特色国家廉政体系中应该发挥什么样的作用?

  我们认为,我国现在正处于改革开放以来反腐败形势相对比较好的一个历史时期,腐败形势依然严峻,但是党和国家在廉政制度建设方面取得突出成就,比较有效地遏制了腐败迅速蔓延的势头。廉政制度建设不仅减少了腐败滋生的土壤,也促进了党和国家基本制度建设,并将带来“红利”。当前,我国正处于政治、经济、社会和对外开放四大转型时期,其核心是党和政府的转型,即解决在权力不对称和信息不对称情况下如何实现“良治”的问题,约束国家的“掠夺之手”,而充分发挥其“公共服务之手”。国家廉政建设的目标是建立中国特色国家廉政体系,中纪委在其中应该发挥领导、核心和协调的作用,实现党政“相对分开、相对分工”。

  

  1 对我国当前腐败形势的总体评价

  

  腐败研究最基本的命题之一就是:如何评价一个国家在不同历史时期的腐败状况?由于腐败具有隐秘的特性,我们很难清楚地了解一个国家到底发生了多少腐败,腐败会引起多大的经济损失和什么样的政治后果,腐败的严重程度有多大。这一直是研究腐败问题的难点,也是研究的重点。以下我们通过综合考虑中央的评价、社会的评价和国际组织的评价,以对我国当前的腐败形势作一个总体估计。

  (1)中央的评价

  在2003年2月召开的中纪委二次全会上,胡锦涛同志对目前的反腐败形势作出了评估:“现在一些腐败现象仍然比较突出,导致腐败现象易发多发的土壤和条件还存在。反腐败斗争的形势仍然是严峻的,反腐败斗争的任务仍然是繁重的,我们必须继续进行不懈的努力。”吴官正同志也指出,当前我国“腐败现象易发多发的土壤和条件在一些领域依然存在,反腐败斗争的形势还比较严峻。有些地方和部门违反纪律的问题比较严重,重大违纪违法案件一再发生,损害群众利益的不正之风屡禁不止;形式主义、官僚主义作风,弄虚作假、铺张浪费现象仍然突出;党风廉政建设和反腐败工作存在一些薄弱环节,纪检监察工作还需要进一步加强和改进”。从两位领导人对我国腐败形势的评价中可以看出,中央一方面充分认识到了腐败形势的严峻,另一方面对于遏制、战胜腐败也充满了信心。

  (2)社会评价

  根据“中国社会形势分析与预测”课题组每年在中共中央党校对部分党政领导干部的调查,在过去几年中,领导干部一直认为腐败是当前社会形势中存在的三大主要问题之一(如表1所示)。同时,根据中国社科院“当代人民内部矛盾研究”课题组对各省部分城市居民的调查,“腐败问题严重”也一直处于城乡居民对城市社会主要问题关注的前两位(如表2所示)。此外,根据社科院“社会形势分析与预测”课题组2004年对百名专家的调查,2003年社会发展中存在的问题前三位分别是:“三农”问题依然严重,占72.5%;腐败现象依然突出,占19.3%;经济发展中的隐患显著,占3.7%。

  尽管以上调查结果表明,在影响我国社会发展的主要因素排名中,腐败问题的受关注程度相对在降低,但是这并不表明受调查者认为腐败形势好转了,更主要是因为其他问题更加突出了。而腐败与其他社会问题之间有着密切的联系,它破坏经济发展,扩大收入差距,特别是恶化贫困人口的生活状况。从这个意义上说,腐败仍然具有很大的社会危害性。

  (3)国际组织的评价

  国际组织用来评价各国腐败状况的指数很多,但是总体来说是比较一致的,其中引用最广泛的是透明国际提出的“清廉指数”,它是对多个指数进行综合的结果,相对较为权威。从清廉指数对我国腐败状况的评价来看,20世纪90年代中期以来,我国的总体腐败状况没有发生太大变化,处于腐败相对比较严重的水平(如图1所示)。尽管清廉指数评价存在许多问题,特别是具有滞后性,无法及时反映一个国家在反腐败方面所取得的积极成就,但是从总的发展趋势来看,它具有一定的参考价值。

  综合中央的评价、社会评价和国际组织的评价,我们认为三个方面的评价总体来说是一致的,中央的评价更为准确。我们对我国经济转轨时期594个腐败要案的统计分析发现,腐败案件有平均案值增大,平均潜伏期增加,窝案、串案比重提高等特征。全国检察机关立案职务犯罪案件数量也一直居高不下(如图2所示)。经济合作与发展组织在他们最近出版的《中国治理》一书中,专门讨论了中国面临的腐败挑战。经合组织专家认为,中国当前反腐败工作总体来说是有效的,但仍然存在一些问题,主要表现为:对行贿者的处罚要远比受贿者轻,举报人没有得到有效的保护,腐败案件查处工作容易受到干预。因此,尽管我国在反腐败方面取得了明显成效,但目前整体腐败形势仍然十分严峻,要战胜腐败还需要长期的努力。

  

  2 我国经济转轨时期国家制度建设的历史回顾

  

  国家的发展本质上是一个制度建设的过程。改革开放以来,我国经历了从制度重建、制度深化到制度完善这三个发展阶段。相应地,我国的廉政制度建设也经历了这样三个发展阶段。

  第一阶段:从1978年党的十一届三中全会到1991年是制度重建阶段。这个时期的主要任务是迅速恢复“文化大革命”时期被破坏的制度和国家机构,在制度重建的基础上确立改革开放的基本国策和以经济建设为中心的战略方针。1980年2月,党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》,这标志着“文化大革命”时期被破坏或失效的党和国家制度得到了恢复,并进入全面建设的阶段。1982年9月,党的十二大通过了新的《中国共产党章程》;同年12月,全国人大五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》。作为党和国家的基本制度,《党章》和《宪法》的重建具有根本的性质。八大《党章》是9章60条,九大和十大《党章》都是6章12条,十二大《党章》是11章50条,后经过几次修订又增至53条;1954年《宪法》是4章106条,1975年《宪法》是4章30条,1982年《宪法》是4章138条,目前还是4章138条,但是内容发生了调整。仅仅从建国以来不同历史时期《党章》和《宪法》篇幅的变化,我们就可以看出党和国家基本制度变迁的脉络。十一届三中全会以来的第一个贡献就是建立了以《党章》为核心的党的基本制度和以《宪法》为核心的国家基本制度,核心就是以《党章》治党,以《宪法》治国。这是两个互补性的制度,也成为中国长治久安的制度基础。第二个贡献是确保了中国的政治稳定和社会稳定。尽管发生过1989年的政治风波,但是很快稳定下来。第三个贡献是在制度重建过程中,确保了中国的改革和开放。《党章》的重新通过确保了党在整个转型过程中政治上的统一,恢复了党在国家和社会中的地位,保证了党不变质,保证了党执政能力的提高。

  在廉政制度建设方面,党的十一届三中全会决定恢复中纪委并重建党的地方各级纪律检查机关。之后,检察院、法院和监察部等司法机关和国家行政监察机关相继恢复,并于1989年8月设立了最高人民检察院贪污贿赂检察厅,专门负责腐败案件的调查。在经济改革和发展商品经济的背景下,这段时期的反腐倡廉工作的重点是恢复计划经济体制下的廉政制度体系,并在新形势下做一些初步的探索。

  第二阶段:从1992年党的十四大到2001年是制度深化阶段。在这个时期,我国在原有制度体系的基础上进一步深化改革开放,最重要的是确立了要建立社会主义市场经济体制的战略目标。1992年,党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制,这是建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分,对于我国现代化建设事业具有重大而深远的意义。十四届三中全会进一步通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决议》,提出要在20世纪末初步建立起新的经济体制。自此我国正式进入从中央集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期。在经济转轨期间,由于旧的制度体系被打破,而新的、与市场经济体制相适应的制度体系尚未建立完善,这种制度“真空”和漏洞为腐败滋生、蔓延提供了空间。

  在廉政制度建设方面,1993年1月,中纪委、监察部开始合署办公。在继续加大教育、惩治力度的基础上,党的十五大又提出“标本兼治”的思路,逐步加大制度预防的力度。根据中纪委办公厅编的《廉洁从政行为规范》,党中央、国务院和有关部门在1978年至1991年期间制定的廉政规则有204条,而在1992年至2001年期间制定的廉政规则有217条,都属于制度建设比较集中的时期。与早期的制度相比,制度深化时期建立的廉政规则更深入,也更细致。在与腐败作斗争的过程中,我国逐步摸索出了一条社会主义市场经济条件下的廉政建设和反腐败工作之路。

  第三阶段:从2002年开始,以党的十六大召开为标志,我国进入了制度完善的发展阶段。2002年10月,党的十六大提出要不断健全和完善社会主义市场经济体制,坚定地推动改革和对外开放事业不断前进。十六届三中全会又通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,这标志着我国的经济体制改革逐步进入完善阶段。2004年9月19日,党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,提出要“通过全党共同努力,使党始终成为立党为公、执政为民的执政党,成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党,成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党,归根到底成为始终做到‘三个代表’、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党”,并提出“加强党的执政能力建设的主要任务是:按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求,不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力”。这标志着党和国家的制度建设进入完善阶段。目标是使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固。提出执政能力建设,是执政理念、执政方式和执政目标的重大转变。

  在廉政制度建设方面,2003年党的十六届三中全会第一次明确提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2003年12月,中国政府签署了《联合国反腐败公约》,这标志着在经济全球化和腐败全球化的条件下,我国的反腐败工作实现了从关门反腐败到开放地反腐败的重要转变。2005年1月,中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,这是我国廉政制度完善的重要标志。《实施纲要》的颁布是党中央从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发,为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。

  它首次提出了反腐败工作的基本目标,就是要“到2010年,建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力,建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制,建成完善的惩治和预防腐败体系”。这突显了廉政制度建设与围绕社会主义市场经济体制的国家制度建设的相匹配,也是对过去20多年我国反腐倡廉和反腐败工作的重要经验总结。

  制度建设是一个连续的制度变迁过程,其本质是降低治理成本,提高治理收益。从过去28年的发展历程我们可以看到,制度建设是一条基本主线。在经济转轨和对外开放的新的执政条件下,在复杂的社会背景下,执政党如何通过制度建设应对党内、国家内部的各种腐败现象和不正之风,不断探索、不断学习、不断创新和不断完善各种互补性的廉政制度。简言之,就是创建具有中国特色、社会主义市场经济条件下的国家廉政体系。尽管我国的腐败问题仍未得到根本解决,腐败形势仍然十分严峻,(点击此处阅读下一页)

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