张翼:中国人口控制政策的历史变化与改革趋势

选择字号:   本文共阅读 3570 次 更新时间:2007-05-25 01:32:25

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张翼  

  

  摘要:在解放后至今的半个多世纪中,我国不同历史阶段的人口控制政策不同。从控制人口数量增长这个纬度而言,1966~1976这十年成果显著;1977年以后的激进指标增加了完成国家计划的难度,故导致了20世纪80年代政策的波动;1988年以来政策多元而稳定,终于迎来了低生育水平的局面。从现阶段看,不能简单地将中国"计划生育"理解为"一对夫妇一个孩";从长时段上看,中国在降低人口增长率方面为世界总结的最重要的经验是"晚、稀、少".面对生育率的持续降低,应考虑选择恰当时机改革现行政策。

  关键词:中国;人口控制;历史;战略调整

  

  中国在1949年之后的短短半个多世纪中,发生了人口增长方式的历史性转变:由传统社会的高出生率、高死亡率、低自增率过渡到工业化初期——20世纪60年代、70年代和80年代的高出生率、低死亡率、高自增率,再转变到工业化中期——快速工业化时期(90年代后)的低出生率、低死亡率和低自增率。无疑,促使人口增长方式转变的主要动力来自于经济发展、社会转型和政策控制三方面。现在,在经济快速发展、社会迅速转型的大背景下,对中国人口未来发展趋势的主要调控手段,只能借助于人口政策的实施。实际上,人口政策——尤其是控制人口增长或促动人口转变的政策,也只能在工业化初期和中期有效。发达国家鼓励人口增长政策的失灵史、东亚儒家文化圈富裕国家和地区(如新加坡、日本和我国港台地区)鼓励出生率上升政策的无力状况说明,在工业化后期或后工业社会,国家或政府调控人口生育政策的能力是有限的。

  因而,检讨中国1949年以来人口调控政策的得失经验,反思中国人口结构问题对未来社会发展动力的影响,探索人口政策未来的改革方向,不仅有利于制定中国未来的人口战略,而且还对世界其他力图控制人口增长的第三世界国家有着不可多得的借鉴意义。本文将在分析不同历史时段中国人口生育政策的基础上,总结经验和教训,同时也对某些似是而非的历史论断做出个人评价,并对中国未来的人口政策提出改进意见。

  

  一、从解放初期到"文革"以前的人口政策(1950~1965年)

  

  1950年之后,土地改革焕发了人民的生产积极性,在生活水平的逐渐改善中,"多子多福"的传统生育观迅猛膨胀。城市社会的出生率在摆脱了战乱、疾病、动荡、贫穷等马尔萨斯意义的抑制后迅速增长,在长达十多年的时间里,高居于农村之上(直到60年代中期,城市的出生率才低于农村)。1950年4月《机关妇女干部打胎限制的办法》的颁布、1950年12月卫生部《限制节育及人工流产暂行办法》的出台等,又严格限定了女性的流产行为,从而形成"限制避孕、限制节育"的政策特色。

  但在1953年第一次人口普查之后,当时的中国领导人就认识到了人口增长所带来的压力。卫生部首先于1954年颁发了《避孕及人工流产办法》,允许避孕药具在市场销售,并改进了人工流产管理办法;然后又颁发了《关于人工流产及绝育手术的通知》(1956年),要求各地一方面要改变那种不作公开宣传的做法,设立避孕指导门诊,另一方面则要训练技术人员和宣传骨干,做好药具供应。

  河北还制定了《河北省节育工作十年规划》(1958~1967年),提出要在10年内将人口出生率降低到14‰,将人口自增率降低到5‰[1]101.从这里可以看出某些地方政府欲将生育纳入国家"计划"的胚芽。

  "大跃进"及随后的大饥荒,改变了中国人口转变的方向。1958年出生率为29.22‰,1959年为24.78‰,1960年为20.85‰,1961年为18.02‰。因为1960年的死亡率高于出生率(死亡率为25.43‰),故出现了自增率为-4.57‰的悲惨局面。由人口损失所导致复苏时期生育率的上升,使得1962年的出生率增长到37.01‰,1963年的出生率增长到43.37‰(该年共出生人口2959万),掀起了"婴儿潮".

  这使国家领导人不得不又一次重视人口增长问题。

  1962年12月,中共中央和国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》,要求各级党委和政府把这一工作列入议事日程,定期进行讨论和检查;有关各部门和群众团体要在党委领导下,分工协作,做好宣传教育、技术指导、药物生产和供应、科学研究等工作。1963年10月,国务院召开全国第二次城市工作会议,专门研究了计划生育问题,提出了降低城市人口自增率的目标,要求"中央和地方都成立计划生育委员会,具体领导这方面的工作".1964年1月,国务院召集有关部委、群众团体、解放军总政治部负责人开会,研究成立了国务院计划生育委员会。

  从这里可以看出,"节制生育、宣传为主"的人口控制政策,正在逐渐向国家调控的"计划生育"政策演变。

  在反思这一时期人口政策时,我们必须明确三点:第一,1950年之后数年内的放任生育,是"二战"之后世界各国的共同现象。满足广大群众生育的需要,既是人口政策问题,也是政治问题。故不能也不应该过多指责当时的人口政策。第二,对马寅初的批判,也主要是政治事件。虽然错批马寅初,会影响媒体对节育活动的宣传,但却没有造成出生率的盲目增长。因为"三年困难时期"的人口出生率本来就很低,人口损失也很大。在"三年困难时期"之后的补偿性生育,虽然刺激了人口出生率的迅速上升,但与此同时,国家也逐渐加强了节制生育的力度——尤其是加强了对城市和人口相对比较稠密的农村的生育控制。

  关于这一点,翟振武在《中国人口科学》2000年第1期发表的《"错批一人,误增3亿"?——20世纪50年代中国人口政策再评价》一文中,也持同样看法。第三,20世纪60年代前期国家文件中所提的"计划生育",与70年代我国实施的计划生育,在政策上既有历史继承性,也有区别。

  60年代前期的"计划生育",在本质上是"服务性的避孕宣传和节育指导",类似于西方各国的家庭计划。所以,在1962年中共中央和国务院下发的《关于认真提倡计划生育的指示》中,才一再强调,要"严防乱提口号、订指标、搞竞赛"等错误做法。虽然周恩来的讲话中,也隐隐约约指出了一个长远控制目标——"在20世纪内,使人口净增率降到1%以下",但这一时期,这种目标仍然没有与国家经济和社会发展计划结合在一起。

  

  二、从节育到计划生育:"文革"时期的人口控制政策(1966~1976年)

  

  有人认为"文革"是对计划生育工作的重大破坏。但事实上,来自于"文革"的负面影响仅仅持续了3年。所以,从统计资料展现的数据上看,这10年——尤其是在1969年之后,中国的出生率表现出稳定的下降态势:从1965年的37.01‰,一路下降到1976年的19.91‰——下降了17.1‰。不无偏见地说,"文革"10年,中国人口生育数量控制工作仍然有较大进展,损失——最重的损失是对国家和地方各级计划生育委员会的冲击。比如说,刚刚建立起来的计划生育领导管理机构,同各级党政部门一起,因受到普遍冲击而陷于瘫痪、半瘫痪状态。可是自1969年各省市成立"革命委员会"开始,提倡节育的工作就被提上了议事日程。面对高速增长的人口态势(1968年净增人口2120万,1969年净增近2076万,1970年净增2114万)①「虽然人口出生率没有增长,但人口基数已非常庞大,加上死亡率的迅速下降,每年新出生人口总数显得极其庞大。」,国家领导人认为单靠节育宣传和自发避孕的政策,已经难以让高速奔跑的人口列车刹车,这才产生了依靠国家干预群众家庭人口再生产的想法,并且希望通过制订人口指标,依靠各级人口控制机构,强制性限制人口的快速增长。

  这一标志性事件是:1970年,周恩来在接见卫生部军管会全体人员时,批评了把计划生育和卫生运动放在一起的做法。他说:"计划生育属于国家计划范围,不是卫生问题,而是计划问题。你连人口都计划不了,还搞什么国家计划!"[1]159

  正因为有周恩来的指示,1971年由国务院下发的《关于做好计划生育工作的报告》才第一次提出,在第四个五年计划期间,要使人口自增率逐年降低,力争到1975年在城市降低到10‰左右,在农村降低到15‰以下。这个计划被写入到"四五"计划中(1971~1975年)。这预示着中国计划生育工作的正式开始。在此之前的人口控制政策,仅仅是国家鼓励、媒体宣传的节育。而在此之后,则是国家制订指标,层层控制落实并限定育龄妇女的生育数量。不管是卫生部门,还是其他党政部门——甚至于包括"单位制"下的企业管理机关,都将计划生育工作列为日常性工作。所以,中国的计划生育,与西方的家庭计划截然不同,它是政府行为的重要组成部分。

  考虑到这些,李宏规在多年之后的一篇文章中这样写道:1973年,人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划,正式提出了"晚、稀、少","一个不少,两个正好,三个多了,一个家庭有两个孩子最理想"的口号①「实际上,这些口号在60年代初期就曾经被提出过。另外,关于避孕药具的免费问题,在1970年,财政部、卫生部就下达了《关于避孕药实行免费供应的通知》。在此之前的1965年到1970年,避孕套已经由3分钱1只降低到1分钱1只。」。避孕药具在国内已经批量生产的基础上扩大供应,费用由"减"改为一律免费,并要求送药具上门②;「毛泽东主席曾经批示:要送药具上门。」卫生部修订了《节育手术常规》,规范了节育技术指导工作,并规定节育手术的受术者不仅实行免费,还有带薪假期;在一些地方的中学开设了青春期生理卫生课和人口教育课,广泛宣传计划生育。③「李宏规:《中国计划生育领导管理机构的历史变化》,见中国人口信息网。」

  自此开始,是否响应国家号召自觉晚婚晚育,就与一个人思想的先进程度密切联系在一起。故"文革"时期我国的初婚平均年龄,在城市和农村,都较前一时期有了长足提高。第五次人口普查数据显示:在1965年到1969年结婚的城市男性,平均初婚年龄由"文革"前的24岁上升到了25岁。而农村中的男性,也一直保持了23岁初婚的相对较晚年龄④。「"文革"时期,人民公社、队为基础、三级所有的基层政权结构,具有极大的行政控制力。如果生产队不出具证明,村民就领不到结婚证。」城市女性也在1967年将平均初婚年龄提升到了22岁(在1974年提高到23岁);镇的女性在1967年将初婚平均年龄提高到了21岁(1974年提高到22岁);农村女性的平均初婚年龄虽然长期保持在20岁,但在1973年则提高到了21岁。初婚年龄的提高,在很大程度上降低了出生率和妇女总和生育率。

  这一时期,人口数量控制措施由宣传教育和节育转变为国家计划,成为历次"五年计划"进行指标限制的重要内容。比如说,"五五"计划中就写入了十分过激的指标——在1980年要将城市自增率降低到6‰,将农村自增率降低到10‰。避孕药具不仅实现了免费供应,而且被"送货上门",有效推动了"晚、稀、少"(晚:晚结婚,男不得早于25周岁,女不得早于23周岁,城市可略高;稀:两胎间隔4年左右;少:最多生两个孩子),并将人口节制任务由城市、镇等推广到了农村。在那个政治至上的年代,为推广计划生育,甚至于搞出了"计划生育领域的阶级斗争",不仅将某些不理解计划生育,不响应计划生育政策,或者没有实行晚婚晚育的人,标签为"对伟大领袖毛主席有关计划生育的指示学得不好",而且还无限上纲,实施政治攻击和打击。

  正因为如此,笔者才认为:虽然"文革"给国家的日常政治生活以重大破环,但在计划生育政策的执行上,却是有力的。那种认为"文革"十年中国计划生育工作遭受过重大破坏的看法,是不全面的。

  

  三、过激指标与随后的政策波动(1977~1988年)

  

  "五五"规划要求在计划执行末期——1980年将城市人口自增率降低到6‰,将农村自增率降低到10‰,故在"文革"后我国进一步加强了"晚、稀、少"政策执行力度,致使1977年出生率降低到18.93‰,1978年降低到18.25‰,1979年降低到17.82‰。尽管这种降低伴随着"文革"后几年平均初婚年龄的进一步上升,但仍然没有达到计划目标:1980年城市的自增率为8.69‰,县的自增率为12.35‰,分别比计划目标高2.69‰和2.35‰。

  再加上1980年新修改的《婚姻法》规定,法定结婚年龄为男22周岁、女20周岁(这个年龄是世界上婚姻法规定的合法结婚年龄中最晚的年龄),(点击此处阅读下一页)

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