郑秉文:中国产生社保案的制度原因及解决办法

选择字号:   本文共阅读 4796 次 更新时间:2007-05-19 12:03:04

进入专题: 社会保障  

郑秉文 (进入专栏)  

  

  今天研讨会的主题是“社保基金的监管与立法研讨会”,那我就谈谈社保基金监管的问题。针对刚才的课题介绍,我谈以下几个问题。

  

  一、社保基金监管的概念

  

  刚才课题组介绍说社保基金的监管包括三个支柱。在谈社保基金监管之前,先来明确“社保基金”这个概念是非常重要的。什么叫社保基金?这是非常关键的概念。把社保基金监管内容涵盖成五险,这么说在理论上是正确的。但在谈监管时,严格意义上讲,就只有养老,因为医疗保险几乎在所有的国家都是现收现付,余额太小,只是头寸,谈不上监管,失业保险也一样,对此各国都一样。所以严格意义上讲,所谓社保基金监管是指养老基金监管。养老又分成三个支柱,第一支柱是强制性的,第二支柱是企业年金,第三支柱是商业保险。这是1994年世界银行提出来的。2005年世界银行又加了两个支柱,一个是零支柱,一个是第四支柱。零支柱来自于财政一般税收,第四支柱来自于家庭养老。这些先不说,一说就乱套了。但如果把第二支柱、第三支柱都划进来,再谈社保基金监管,那就不应该了,因为第三支柱是纯粹的私人部门,遵循的是完全的市场原则,属于保监会和证监会的日常工作;而第二支柱属于“半私人部门”的性质,既有国家的政策支持,又完全实行市场运作。

  所以,经济学家一般情况下在谈社保基金监管时,主要是指对养老资金的监管。在养老里,主要研究的是第一支柱的强制性基本养老保险和第二支柱的自愿型企业年金基金。这样就可以确定我们今天谈话和讨论的平台,而刚才课题介绍的有些远了一些,起码商业保险就根本不在社保基金监管的范围之内,这是课题组应该注意的。

  截止到2005年底,根据官方统计数据,准确地说,我国“大社保”概念下全部社保资金累积结余为9400亿元,而不是刚才课题说的2万多亿;其中城镇基本养老统筹资金4041亿元,东三省城镇基本养老个人账户资金206亿元,农村养老保险资金310亿元,基本医疗保险资金1278亿元,失业保险资金511亿元,工伤保险资金164亿元,生育保险资金72亿元,全国社保基金理事会2100亿,企业年金680亿。

  

  二、不同的融资方式决定了不同的监管模式

  

  这里有两个问题。一个问题是,在分析监管时,我们很难完全以国家来分类,而主要是以融资方式来分类,可以说代表性国家,例如,如果第一支柱是现收现付的,第二支柱是完全积累制的,就应实行不同的监管方式。就是说应以不同的社保模式来分类才好。比如智利,是完全积累制的私营化操作模式,账户持有人可以挑选不同的公司,或类似于香港的强积金和我们国家的企业年金,其监管方式几乎完全等同于对资本市场的监管。而与之对应的美国第一支柱是现收现付的,完全购买国债,由于其融资方式的不同,其监管模式就而相差非常之大。就是说,融资方式主要有两大类:一种是现收现付,一种是完全积累,这是两个极端的融资方式。采用现收现付的国家,其资产余额的配置大多都是采取购买国债的方式,较少的国家有实业投资,并主要发生在东亚国家,所以我将之成为“东亚化”现象,例如日本和韩国。2001年以后他们都进行了改革,开始实行证券投资。另外一个极端是指完全积累制,即引入了个人账户,实行的是完全市场化的投资,这时,监管就须采取市场监管的方式。

  另一个问题是,只要养老金进入市场,其监管就大致可以分为三个模式: :一是单一监管,在这种模式里有一个或多个专门机构来共同对社保基金进行监管;二是部分混合监管模式,指只有一个机构负责监管,监管的对象是保险市场和养老基金市场;三是完全混合模式,即指有一个机构监管所有的金融领域,包括银行、证券、保险公司和养老金基金等。不管是社保基金还是企业年金,只要进入市场,其监管模式就可采取这三种方式之一,概莫能外。我国采用的显然是第一种模式。

  

  三、中国为什么会产生社保案

  

  上海社保案吸引了全社会的关注。报纸上都说产生社保案是因为监管不力造成的,比如说是左手管右手造成的,而应该采取税务部门征缴、财政部门管理、社保部门负责待遇支付的三权分立体制等等。我个人认为这只是产生社保案的原因之一,问题不那么简单,比较复杂。例如,上海社保案涉案金额34.5亿元分为两个部分,一是基本养老保险资金,一是企业年金,后者的数量占决大多数。由于这两部分资金的性质不同,运作规则不同,所以,他们之间的风险源就是不尽相同。对基本保险资金来说,主要是制度本身存在很多缺陷造成的,是国家没有很好地负起责任来;而对企业年金来说,主要原因是地方政府抓住不放,没有及时交给市场的原因造成的。先来看基本养老保险资金。

  在上海社保案中,导致产生基本养老保险资金风险的主要原因有两个。

  第一,统筹层次太低。我国社保制度统筹水平一直维持在较低的水平,主要是以县市级为主,即使东三省的试点号称实现了省级统筹,但实际上也不是省级水平的大收大支;连省级统筹都没实现,更不用说像发达国家那样在全国水平上实现大收大支了。现在的统筹主要是以2200多个市县级统筹为主,基金分散在2200个单位手里。在2200多个统筹单位的情况下,山高皇帝远,中央政府难以有效控制。于是我国基本养老保险基金的风险源就潜伏着多达2000多个,他们各自为政,画地为牢,各行其是。 对发达地区来说,由于他们的余额较多,投资冲动更为明显,所以社保案的发生频率就较高。那么为什么会出现投资冲动呢?因为当前社保资金的投资政策存在较大问题。

  第二,投资回报率太低。社保基金投资是受到政策严格限制的,即只有两条出路,一是购买国债,二是协议存款,否则,突破了这两条就是违规。但是目前的现实是这两个出路都很难做得到,因为国债发行不够,难以购买;银行流动性也出现过剩,所以存款也很难,这两个投资渠道都很不畅通。此外,即使这两条投资渠道畅通,其投资回报率也是非常低的,一般在2%—3%左右,于是资本的本性便容易促使县市级政府寻求较高投资收益率;在没有任何规范的条件下,各地的投资行为就成为一种放羊状态,他们各显神通,容易出现坏帐,这已成为公开的秘密,如果再出现决策不透明,出现利益输送,性质就变了,就成为腐败了。上海社保案的根源就在于此。

  以上两个原因是导致中国目前社保基金出现违规和腐败现象的主要原因,主要是制度本身造成的,进而导致利益输送,产生腐败。

  上海社保案的另一个启示是针对企业年金的。在上海违规的34.5亿资金中,绝对大部分企业年金,基本保险资金很少。企业年金在2004年以前一直都没有任何投资限制,而上海社保案的涉案金额几乎完全发生在2004年社保部两个试行办法出台之前,所以上海社保案指的不是单纯的投资违规,而在于投资过程中的腐败行为。为什么会出现腐败呢,因为企业年金掌握在政府手里,变成了政府的行政附属物,个别领导说了算,搞暗箱操作,没有监督,没有决策民主化和透明化,最终形成了腐败。从上海案的启示来看,企业年金必须按照2004年社保部两个《试行办法》的要求,彻底实行信托制的市场化投资,从政府手里解放出来,交给市场主体去运营。

  2004年以前原有的企业年金经营模式有四种:政府经办模式、企业自办模式、保险公司团险模式和蛇口模式。最后一个模式不去讨论,那是个别案例。在前三个模式中,上海出事的属于政府经办模式。出事时全国有600多亿元的企业年金存量,最多的是上海,二是深圳,三是成都。上海出事之后,社保部颁布了34号文,限定在2007年底之前完成市场化的转型。上海社保案说明,企业年金掌握在政府手里就难以建立起法人治理结构,于是就不可能建立强制性的信息披露制度,所以就导致问题频出。

  

  四、避免出现社保案的出路

  

  2006年11月,国家审计署审计了29个省、直辖市、计划单列市,查出了71.4亿元的违规资金,这些违规可以分为5类,我在一篇文章中曾做过详细的分析。据悉国家审计署将马上要对县市级的社保基金进行审计。针对上面谈到的统筹层次太低、投资渠道不畅两个方面的原因,我认为,要想避免出现社保案,就首先要解决这两个方面的问题。

  第一,改造目前的基本养老保险制度。之所以目前中国的社保统筹层次太低,是因为城乡差别太大,呈现经济二元化结构。之所以就连实现省级统筹都很困难,是因为一省之内的经济发展水平也存在较大差距,比如辽宁要实现省级统筹,大连肯定很不情愿,但朝阳却非常愿意。于是道德风险将导致发达地区缴费不积极,甚至出现藏匿资金的现象,最后形成逆向选择。为什么当时人民公社能搞成,是因为核算单位是在小队,而不是大队和公社,统筹层次低。所以,要想在目前的制度框架下提高统筹层次,那是很难的,几乎是不可能的,道德风险与逆向选择将有可能导致这个社保制度会破产的。

  我个人认为,只有改造目前的基本养老保险制度,使之适应目前经济二元化结构,适应目前的经济状况。一个制度只要有统有账,在二元结构下,就势必会在统筹部分导致道德风险。在统和账的28%缴费中,20%是社会统筹,8%是个人账户。要降低道德风险,只能扩大个人账户的比例即扩大制度的私有性,减小统筹比例,以最大限度地减少道德风险。如果27%是个人账户,1%是统筹资金,显然就不太可能有道德风险。如果所有缴费百分之百地划到个人账户,成为私有的,全国统筹肯定会立即实现。鉴于此,我建议大幅降低制度门槛即降低缴费比例,单位和个人缴费全部划入个人账户,这是实现全国统筹的一个好办法,只有这样才能从制度上解决社保资金的风险问题。至于政府的责任,可以采取引入基本养老的办法,资金来源于一般税收。

  第二,统账分类监管,实行不同的投资政策。不同性质的资金的投资应该分开。统筹资金的规则和账户资金的规则是不一样的,这两笔资金的性质也是不一样的,所以,投资策略也应该有所区别,否则就是没有效率。账户资金是私人的,是私有财产,可以继承。统筹部分具有“税”的性质,有一个PUBLIC的性质。政府用它投资,容易投向竞争部门,计划经济因素就容易回归,会破坏市场经济;如果投向资本市场,作为最大的机构投资者,作为国家主导的投资,会破坏资本市场的规则。根据我目前的研究,统筹部分的投资管理,最规范的是美国,其资本年回报率为7%左右,主要是投资于特种国债。这样可以规避计划经济因素的回归,可以规避对私人竞争性部门的冲击,可以规避对资本市场的冲击,同时,国家以较高的利率的形式承担起责任来,规避市场的风险。

  眼下看,账户的这一部分资金必须要实行市场化投资。其投资规则几乎要与企业年金的投资规则一样。但我们现在的投资策略是统账合一,两部分资金实行一个政策,投资渠道只有两条道,回报率太低。这样导致几个问题:一是统账结合的制度的合法性问题。为什么要引入账户?目的就是要使这部分发挥财务可持续性的作用,使其具有进入资本市场的条件。可是建立了账户又没有进入资本市场,建立账户的理由与合法性就不存在了。二是回报率过低,已经导致替代率逐年降低,有一些数据可以说明问题。在我随国务院社保试点评估小组去东三省的调研中发现,他们的替代率从2000年到2005年在逐年降低。如果不提高账户收益率,最终受损的还是退休工人,其生活水平逐年下降,最终有可能使他们成为一个弱势群体。三是账户基金的信托制投资管理在我国已积累了一些经验,这就是企业年金的投资制度,从去年6月份开始进入市场到现在,资本回报率为9%。也就是说我们已积累了一些很好的经验。另外,“全国社保基金理事会”那里毕竟也积累了一些经验,资本市场可以承受企业年金投资之重,这也形成了共识。

  账户资金在实行市场化投资以后,从社保制度层面来看,它的投资体制就理顺了,就建立起了资金安全性的防火墙,那时,它面临的就几乎完全是来自于市场的风险,与上海社保案中的道德风险就不一样了。

  

  五、我坚决反对社会保障费改税的理由

  

  刚才课题介绍说主张将社会保障给改税,以加强监管。对此,我觉得这是有问题的。我认为,社会保障的供款在目前条件下是不宜费改税的,我曾发过一些文章,表达了我的看法。这里我再次做个总结和归纳。

  1.所谓费改税“与国际接轨”,这纯属子虚乌有

  都说费改税是与国际接轨,但我详细查过资料,发现这是一个错误。国际潮流与之恰恰相反,不是费改税,而是税改费。

  从历史上看,社会保障基金的融资方式有一个演变过程。1882年德国成立社会保障制度以来,(点击此处阅读下一页)

进入 郑秉文 的专栏     进入专题: 社会保障  

本文责编:zhangchao
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 社会学 > 社会工作和社会保障
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/14373.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网