摘要：中国积极财政政策贯彻以人民为中心的发展思想，不同于传统的西方宏观财政政策逻辑，带有鲜明的中国特色，是中国式现代化进程中一项重大的宏观经济治理政策创新。尽管 “凯恩斯传统”和“非凯恩斯传统”观点差异很大，但其政策基本目标和方法论基础大致相同，构成了传统的西方宏观财政政策逻辑。当前，这一逻辑面临越来越多的现实困境。而中国积极财政政策，在恢复供求平衡和潜在增长水平的同时，更注重提升未来潜在增长率，实现了由西方传统逻辑到新逻辑的转变。需要强调的是，在新逻辑下，形成财政政策新范式需要重新认识财政赤字的性质与合理规模、政府债务的作用及风险衡量标准、减税降费的空间及作用、需求管理的方式和重心、政策成本和效率等基本范畴。
关键词：积极财政政策 财政观 潜在增长率
引言
在长期经济建设探索和实践的基础上，我国提出并实施了积极的财政政策，这是中国式现代化在宏观经济治理领域的重要体现。总结、提炼我国积极财政政策的特点，剖析其内在逻辑，不仅是推动中国财政理论创新发展的必然要求，也是当前稳增长、促发展，实现新时代新征程党的使命任务和国家发展目标的迫切需要。
1992年10月，党的十四大提出我国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济体制，作为市场经济内在要求的现代宏观调控体系也随之建立。自此，我国逐步进入了现代市场经济意义上的宏观调控。我国先后于1998年和2008年两次启动积极的财政政策，为我国经济快速健康发展作出了重要贡献。
迄今为止，新一轮的积极财政政策已实施15年，社会各界对于政策走向更加关注，财政政策制定的依据及政策空间也愈发引起争议。实际上，自积极财政政策实施以来，财政政策的空间，以及减税降费、财政赤字、政府债务、财政可持续等问题，一直是学界和社会关注与争论的焦点问题。从国内外的诸多因素分析，今后一段时间，保持较高增速的经济增长，对我国具有重要战略意义，积极的财政政策无疑要在其中发挥重要作用。但目前状况已与政策实施之初发生了很大变化，既要防止政策使用不当产生的风险和治理成本问题，更要防范措施不到位、调控不力，错失发展的大好时机。财政政策能否发挥更为积极的作用，在很大程度上决定了“十四五”规划以及2035年远景目标能否实现。
虽然西方的“凯恩斯传统”和“非凯恩斯传统”对政府和财政政策作用持截然不同的观点，但其政策基本目标和方法论基础却大致相同，构成了传统的西方宏观政策逻辑。随着形势的发展，这一逻辑对社会实践的解释力和指导力在不断下降。例如，衡量财政赤字和政府债务的合理标准到底是什么？政府债务同样高企的国家，为什么有的国家发生了主权债务危机，而有的国家却一直保持增长趋势？除了这些老问题之外，在这次新冠肺炎疫情冲击下，西方一些国家的大规模财政刺激措施，不仅面临着诸多发展难题和困境，也给传统的财政政策理论带来了冲击。如何更加有效地发挥财政政策的作用，成为摆在各国政府面前的一个重大理论和实践命题。
受国内外环境变化的影响，我国经济运行出现了新的矛盾和问题，亟待财政政策发挥更加积极更为有效的作用。积极财政政策如何提质增效，这在很大程度上取决于我们对其内在逻辑和基本范畴的认知。当前学术界对积极财政政策的研究主要体现在对政策效果的量化分析上。对财政政策的效果进行量化分析固然重要，但更为重要的是探究其调控经济的内在逻辑。唯有如此，才能在众说纷纭中正确认识财政政策的空间及其工具使用的“度”，使其在实践中更好地发挥作用。
本文通过对中西财政政策的逻辑分析，为研究财政政策提供新的视角和逻辑，以便于更好地理解政策实施中的若干重要问题，为优化政策提供理论支撑。本文的主要贡献在于，一是归纳了西方“凯恩斯传统”和“非凯恩斯传统”的宏观财政政策逻辑——使市场恢复到供求平衡状态或潜在产出水平，即主要是解决市场失灵和市场缺陷引起的短期经济偏离市场均衡的问题，并分析西方传统逻辑的现实困境；二是分析了我国积极财政政策的启动、嬗变与创新，研究了积极财政政策逻辑与西方传统逻辑背后的财政观和方法论的差异；三是基于新逻辑，对财政赤字、政府债务、减税降费、需求管理及政策成本和效率等基本范畴进行了分析，为财政政策新范式的形成提供了新的思路。
一、西方宏观财政政策的传统逻辑和现实困境
虽然在凯恩斯之前，经济学界也认识到了财政与经济增长和稳定的关系，但并未形成系统的宏观财政政策理论体系。例如，亚当·斯密认识到了市场的缺陷，提出政府应承担一定的职责，财政是市场经济的必要补充，将财政目标置于经济目标之中；马尔萨斯提出市场经济存在危机的可能性，危机的根源在于有效需求不足，政府通过财政支出增加社会的有效需求，可防止经济危机的爆发。真正意义上的宏观财政政策理论，始于凯恩斯。几经发展，形成了观点迥异的诸多宏观财政政策理论，我们可以大致将这些理论归结为“凯恩斯传统”和“非凯恩斯传统”（古典传统），无论何种传统，其基本逻辑大致相同。
（一）“两种传统”下的西方宏观财政政策逻辑
凯恩斯创建了第一个较为完整的西方宏观财政政策理论体系。他重新界定 “有效需求”的概念，批判了萨伊的“供给能够创造自己的需求”，提出有效需求不足是导致生产过剩和大规模失业、产生经济危机的根源。为此，他提出了财政支出政策、税收政策和公债政策等财政政策体系。
凯恩斯理论在带来财政理论革命的同时，也引发了广泛的争议。西方宏观财政政策理论，便进入了一个“你方唱罢我登场”的状态。在始于20世纪30年代的凯恩斯与古典学派的争论中，逐渐形成了新古典综合派和新古典宏观经济学。虽然在20世纪50年代新古典综合派的萨缪尔森宣布“休战”，但实际上一直到20世纪70年代凯恩斯主义都占据宏观经济理论的主导地位，凯恩斯模型“似乎在宏观经济学领域是独一无二的”。在20世纪70年代“大通胀”和“货币主义反革命”、理论预期学派、实际经济周期学派等冲击下，凯恩斯主义遭受了严重挑战。在应对挑战中，凯恩斯主义也得到了发展。总之，在凯恩斯革命之后，“要么是他（凯恩斯）的某种思想的发展，要么是某种前凯恩斯古典思想的复活” ，即西方宏观财政政策理论大致沿着两条脉络发展，一条是“反凯恩斯主义”方向，呈现“回归过去”（古典方法）的趋势，货币主义、供给学派、理性预期学派等流派在批判凯恩斯理论的基础上认为，市场自我调节能够达到均衡。另一条则是沿着凯恩斯主义的方向发展，新凯恩斯主义、新剑桥学派和新新凯恩斯主义等流派在继承凯恩斯主要观点的基础上，强调政府在恢复市场均衡中的作用。
两条脉络发展中各个流派的观点差异较大，但我们仍然可以按政府和财政政策在宏观经济调节中的作用，将前者归结为“非凯恩斯传统”（古典传统），后者归结为“凯恩斯传统”。当然，这并不是一个非此即彼的划分。实际上，西方宏观理论呈现了融合发展趋势，使其流派边界有时变得模糊，但这“两种传统”基本理念与核心观点并没有变。
尽管“非凯恩斯传统”和“凯恩斯传统”基本理念和观点差异很大，但调节宏观经济的目标和逻辑却基本相同。从基本理念和观点来看，“两种传统”关注问题的角度不同，解释市场运行和宏观政策作用的观点也不一致，有些甚至针锋相对、截然相反。例如，凯恩斯提出对宏观经济的干预和调节是着眼于短期的，并且从需求管理入手，其政策体系是一个基于短期的需求管理政策体系；供给学派强调供给的重要性，从供给端着手解决宏观问题，否定需求管理；理性预期学派则提出了自然率假说、理性预期假说和货币中性假说等理论假说，认为宏观政策是无效的，政府应减少干预经济。其实，即便是每个流派，其内部的观点也并非完全一致。例如，新凯恩斯主义继承了原凯恩斯主义的基本理念，吸收并融合了诸多学派的一些观点，“将成桶成桶的沙子倒在了平滑的新古典范式（Neoclassical Paradigms）之中”，但对于市场不完全性及宏观经济波动和效应等一些具体问题的解释，该学派内部存有不同的认识，其侧重点也不同。总体而言，尽管基本理念和观点差异很大，“两种传统”的宏观政策的基本逻辑和目标却大体一致，即它们都是围绕“市场均衡”做文章，使市场恢复到供求平衡状态，解决市场失灵或市场缺陷引起的短期内经济偏离市场均衡的问题。这一逻辑，在西方经济学界通常被描述为宏观政策的四个主要目标，即经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡，而这些目标最终又可归结为市场均衡和达到潜在产出的问题。尽管学界对于何为潜在产出、潜在增长率如何计算，以及不同发展阶段的潜在增长水平等有不同的认知，但使实际增长率恢复到潜在增长率，却是西方宏观财政政策的基本逻辑。
在这一基本逻辑下，“两种传统”的差异主要体现在何种因素导致市场失衡或实际增长水平与潜在增长水平的偏离，以及如何矫正这种失衡和偏离。“凯恩斯传统”认为导致失衡和偏离的主要原因是实际的和货币的需求冲击，这一冲击引发的市场经济波动，应当而且能够被校正，政府在其中能够发挥重要作用，财政政策和货币政策的有效配合、审慎适用，则是校正失衡和偏离的基本手段。围绕上述问题，形成了诸多理论观点。例如，新古典综合派提出的“乘数—加速数原理”的动态经济模型、经济周期模型和混合经济理论；卡尔多将收入分配和资本积累的关系纳入其经济增长模型中，阐述了经济均衡增长的条件和决定因素，以及“卡尔多效应”等诸多观点，并提出收入均等方案，倡导通过收入分配调节，稳定经济增长；新凯恩斯主义的价格黏性论和劳动市场论、非均衡学派的短期动态的非均衡理论等，都从不同视角分析了市场均衡和两者偏离问题。此外，还有经济学家分析了两者偏离的历史趋势，如汉森的“长期停滞理论”。
而秉承“非凯恩斯传统”的经济学者则回到古典传统，认为自我矫正的市场力量可以通过价格机制恢复市场均衡，进而提出经济萧条的产生是过度投资、人为制造繁荣的必然结果，“以刺激总需求的方式干预只能使事态变得更糟，只能在现在的萧条和政府不恰当的干预下未来更严重的萧条之间做出选择”。“非凯恩斯传统”从不同角度分析了财政宏观政策的无效或低效。例如，卢卡斯基于理性预期、持续市场出清，提出均衡周期理论，认为宏观政策是无效的；哈耶克则认为存在内部时滞，导致财政政策无法有效发挥作用。但也有一些学者，虽然认同财政政策的作用，却不赞成凯恩斯的短期需求调节，强调财政政策应着眼于供给侧调节，如供给学派提出的劳动和资本“楔子”模型和理论。
总之，矫正市场失衡、使经济恢复潜在增长水平是西方两种传统下的宏观财政政策的基本逻辑，而市场能否恢复均衡，以及财政政策的作用和方向，则是两种传统在基本逻辑一致下的根本差异。
（二）西方宏观财政政策理论的现实困境
尽管西方宏观财政政策理论是围绕西方现实问题提出的，但其对现实的解释力一直存在争议。随着宏观形势的发展，其越来越难以解释现实中的一些问题和现象。
一是西方传统逻辑的现实解释力不断下降，并与财政政策的内在理论逻辑相冲突。
实践经常突破原有的逻辑，从而使后者陷入困境或危机。总体来看，西方宏观财政政策理论是沿着“革命（创新）—危机—革命（创新）”的路径演进。从凯恩斯革命到货币主义的反凯恩斯革命，再到斯拉法革命，每一次理论的革命或创新，都是对经济形势的新情况、新变化所做出的反应。然而，理论与现实、实践的脱节和矛盾却是常态。尤其是自2020年新冠肺炎疫情暴发以来，有些国家调节经济的方式已经超越了传统的宏观财政政策逻辑。此外，宏观政策理论主要是关注短期失衡或不稳定问题，而忽视长期增长和发展问题，不仅与现实不符，也与财政政策本身的作用不相符合。财政对市场主体行为的调节和直接参与经济活动，意味着财政政策不只是恢复短期市场均衡的问题，而且包含对长期经济增长更为积极的因素。实际上，一些西方学者也注意到了提升潜在增长率的问题。例如，卢卡斯认为，福利从较好的、长期的、供给方的政策获得益处的潜力远远超过从在短期需求管理方面的进一步提高中获得益处的潜力。近些年来，西方学界对宏观财政理论的研究逐渐向增长和发展的长期性问题转移，形成了一种新的观点——更关注增加整个经济体的增长率，而不是稳定经济，也反映了这一逻辑带来的困境。
二是理论上的一些安全性和风险性判断标准与现实状况形成较大差异。
为了解释实践，西方学者不仅提出了挤出效应、卡尔多效应、税收楔子等概念和理论，也在财政赤字、政府债务等方面提出了安全性标准。例如，罗伯特·海尔布朗讷、彼得·伯恩斯坦提出：“在正常年景中，我们赞成有‘赤字’，（赤字）占国民生产总值的2%到3%”。又如，一度在社会上影响较大的欧盟“赤字3%和政府债务率60%”的警戒线。然而，在现实中，很少有国家遵从这些标准。例如，在2008年全球金融危机和2020年新冠肺炎疫情之后，发达国家的财政赤字率都大幅提升，远超3%警戒线（如图1所示）。这些状况表明，现有宏观财政理论分析似乎并没有把握问题的实质。近年来，西方学者研究各国应对新冠肺炎疫情的财政政策时，也对现有的一些判断标准提出异议。例如，V. Constancio财政政策发挥了更加积极的作用，现有的共识发生了一些变化，出现了新的观点，提出了修订欧盟财政框架的必要性。
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三是过度注重短期市场均衡与财政资源配置效率的要求冲突。
资源配置效率，不仅一直是市场配置资源的一个标准，也是财政配置资源的一条原则。然而，如果着眼于解决短期问题，过度注重短期市场均衡，不仅影响了财政资源跨期统筹使用的效果，而且也限制了财政政策工具的选择和使用，这些都不利于提升财政资源的配置和使用效率。更有甚者，为了恢复短期市场平衡，可以牺牲效率的观点一直在西方逻辑中存在。例如，早在马尔萨斯时，他就提出为了解决有效需求不足，即使财政支出是浪费的，也是值得的；凯恩斯的节俭悖论和挖坑理论也与财政支出效率原则相悖。从实践来看，这一理论逻辑也与西方国家的注重财政支出效率的做法相悖。不过，一些国家却存在因财政调节工具和手段使用不当带来的财政资源浪费、使用低效问题，并且对经济产生了较多的负面影响。例如，近年来，一些国家依据本国居民的收入、储蓄和消费等特点，采取直接发放现金的方式，刺激总需求，其效果饱受质疑，出现了成本过高、效率不佳、浪费严重、催生通胀等问题。
四是过度注重经济计量和演绎的标准宏观财政政策理论削弱了理论的解释力。
凯恩斯之后，宏观财政政策理论转向标准政策理论，过度注重经济计量和演绎，不仅体现在理论的假设和严格限制条件等方面，也体现在计量工具缺陷导致的问题上，使人类复杂动机和行为、经济体特征、经济体制等诸多相互关系简单化，甚至忽视了影响宏观经济运行的诸多重要因素。正如罗伯特·库特纳断言：“标准经济学不能解释或不予考虑的问题远比经过正式论证‘解决了的’那些问题重要。”此外，尤为重要的是，宏观政策理论更多的是基于特定国家特定环境下的国别理论，财政政策的实施更多的是各国应对特定时期特殊状况的一种“择时择式”的政策选择。在这种状况下，标准宏观财政政策理论所依赖的由数据和方法构建起来的分析模型，其合理性更加经不起推敲，有些结论也与现实差之甚远。
二、我国积极财政政策的嬗变与创新
在实践中，我国创造性提出和运用了积极财政政策。虽然这一政策始于传统的西方宏观财政政策逻辑，但却在实践中实现了逻辑转变，形成了中国宏观财政政策的新逻辑。
（一）两次积极财政政策的基本状况
“积极财政政策”是我国在宏观经济治理实践中的创新，西方宏观财政政策理论中没有这一概念，与之大致相对应的是扩张性财政政策。虽然我国的积极财政政策带有总量扩张的特点，政策工具也与西方扩张性财政政策有相似之处，但在内涵、作用方面与之有明显的不同。我国的积极财政政策，将总量扩张和结构性调整、需求调节和供给管理等有机结合，在以总需求扩张稳定经济增长的同时，力求解决我国经济社会发展中的深层次矛盾问题。
我国曾两次实施积极的财政政策。第一次是1998年，当时我国经济出现了一些新的情况。例如，随着买方市场的形成和发展，市场上95%以上的商品供给大于需求，我国第一次告别短缺经济；物价持续走低，货币供应量增幅持续下降，通货膨胀逐渐转变为通货紧缩，1997年8月生产资料价格指数首次出现负增长，社会商品零售价格指数和居民消费价格指数也相继于1997年10月和1998年3月出现负增长态势；1997年的亚洲金融危机给我国的出口带来了较大影响；等等。针对这种经济形势，1998年7月，国家发展计划委员会发布《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》，正式决定实施旨在扩大需求的积极的财政政策。2004年底，中央经济工作会议明确提出了“双稳健”，即实行稳健的财政政策和稳健的货币政策，第一轮积极财政政策逐渐淡出。这一次的主要措施包括增发国债、清理涉及企业的政府性基金和收费、提高出口退税率、扩大政府支出等。
第二次实施积极财政政策则是2008年。当时出现了结构性因素与周期性因素双重叠加的状况，我国经济发展面临很大压力。美国的次贷危机于2008年9月初引起国际金融危机，对全球金融市场产生了严重的冲击，世界主要发达国家的经济陷入衰退。我国的经济也面临着严峻的形势。为此，我国于2008年下半年开始实施积极财政政策，其主要措施包括实施大规模减税降费、扩大赤字和政府债务、加大政府投资、调节财政支出结构等。与第一次相比，第二次积极财政政策呈现出工具和方式更加丰富多样、力度更大、针对性更强等特点。例如，第一次积极财政政策没有将减税作为刺激内需的手段，其主要原因在于当时的税收环境和市场环境不适应，市场机制不健全，存在各种偷骗税、越权减免税等现象；而在第二次的积极财政政策中，减税降费成了重要手段，我国进行了史无前例的大减税，宏观税负不断降低（如图2所示）。根据宏观形势和政策任务、目标和工具的变化，我们将2008年以来的积极财政政策划分为两大阶段：
第一阶段：以应对全球金融危机冲击为重心、以扩内需为根本途径（2008—2012年）。
2008年我国面临的国内外形势极为复杂，为应对国内自然灾害和全球金融危机的冲击，我国的宏观调控目标由年初的“双防”调整为“一保一控”，再调整为“保增长、扩内需”，再次实施积极财政政策。2008年12月中央经济工作会议明确提出，把扩大内需作为保增长的根本途径。增加公共支出、实行结构性减税，成为这一阶段积极财政政策的主要手段。增加公共支出，主要体现在增加政府投资、对农民和城市中低收入群体的各种补贴、保障和改善民生、支持科技创新等方面的支出。结构性减税主要体现在增值税、个人所得税、消费税等税种的改革上。例如，2009年在全国范围内实行增值税由生产型转为消费型的改革；2012年1月开始“营改增”试点工作；2011年将个人所得税费用扣除额从2000元提高到3500元。
第二阶段：以供给侧结构性改革和高质量发展为主线，在收支两端全面发力（2012年至今）。
党的十八大以来，我国对经济社会作出了一系列的重大部署。根据这些重大部署和经济矛盾的发展变化，我国对积极财政政策进一步优化、调整，在稳增长的同时，力求经济质量的提升，推进高质量发展。积极财政政策体现出诸多新的特点。如在手段上，由以扩大内需为主，转向更加注重需求与供给相结合，在收支两端全面发力。具体而言，这一阶段又可分为三个小阶段：
1.2012—2014年，与全面深化改革密切结合，强调结构调整。2012年中央经济工作会议强调，积极的财政政策“充分发挥逆周期调节和推动结构调整的作用”。2013年中央经济工作会议提出，积极财政政策“要同全面深化改革紧密结合，用改革的精神、思路、办法来改善宏观调控，寓改革于调控之中”。这一阶段，积极财政政策主要表现在：结合税制改革完善结构性减税政策，继续扩大“营改增”试点范围；优化支出结构，严格控制一般性支出，清理财政存量资金；加大财税优惠力度，促进经济结构优化升级；等等。
2. 2015—2019年，与供给侧结构性改革结合，收支两端全面发力。针对国民经济出现的新情况，中央作出经济发展步入新常态的判断，并提出供给侧改革。围绕这些重大判断和部署，我国积极财政政策进入力度更大、更加注重需求与供给相结合的阶段。政策内容主要包括：其一，加大减税降费力度，降低企业和个人税费负担。在全面推开“营改增”试点政策的基础上，简化增值税税率结构，扩大享受减半征收企业所得税优惠的小型微利企业范围，放宽创业投资税收优惠条件，提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例。清理规范行政事业性收费和政府性基金，下调社保费率。其二，扩大财政赤字和政府投资。2016—2019年我国财政赤字率分别为3%、3%、2.6%和2.8%，远超前一阶段的赤字水平，保持了财政支出扩张力度。其三，强化地方政府债务管理。按照“开正门、堵偏门、防范风险”的思路，实施了包括限额管理、风险控制、债务置换等一系列的债务管理措施，规范地方政府举债行为，防范和化解政府债务风险。其四，优化支出结构，切实保障改善民生。财政坚持过紧日子，合理安排支出，有保有压，增加地方一般性转移支付规模。
3. 2020年以来，应对疫情冲击，组合性政策协同发力。为应对新冠肺炎疫情的冲击，积极财政政策出现了诸多变化和新特点。例如，力度明显加大、更为积极，仅2020年我国新增减税降费就超过2.5万亿元，赤字率也由2019 年的2.8%上升至2020 年的3.6%，发行1万亿元的抗疫特别国债，这是我国第三次发行特别国债。围绕“六稳”目标和“六保”任务，在扩大总需求的同时，针对企业运行、产业链安全、就业等存在的突出问题，采取一系列的组合政策，工具更加多样化，政策作用范围更广，并且更加注重结构调整和政策差异性，突出受疫情影响严重的行业、区域和企业，注重绩效和管理，提升了政策效果，为稳定经济增长作出了重要贡献。
（二）嬗变与创新：由传统逻辑逐渐向新逻辑转变
西方财政宏观政策的基本逻辑是恢复供求平衡，使产出回到潜在增长水平，因而财政政策基本属于短期的总量性政策，并将其放到消费、投资、出口“三驾马车”中予以分析。而我国依据国情和形势的发展变化，完成了积极财政政策的嬗变，即贯彻以人民为中心的发展思想，不仅着眼于经济发展，更着眼于人的发展；政策目标不仅要恢复市场供求平衡、达到现有潜在增长水平，而且要提升未来潜在增长水平和经济运行的整体效率。这一逻辑主要体现在以下四个方面。
1.政策的目的：由恢复供求平衡和潜在增长水平向兼顾提升未来潜在增长率转变
恢复供求平衡和潜在增长水平，稳定经济增长，确实是启动积极财政政策的动因。例如，我国在1998年启动积极财政政策时，将其定位于扩张性的财政政策。它是以传统宏观财政政策逻辑为基础的，目的在于扩大总需求。但在政策实施中，依据我国的经济状况，在扩大总需求、稳定经济增长的同时，也注重影响经济发展的结构性因素。“不仅要促进当年经济的稳定增长，还要兼顾经济的长期可持续发展，加强国民经济薄弱环节，提升国民经济的综合竞争力。”第二次积极财政政策，兼顾提升未来潜在增长率的目的更为明显，即：从短期来看，在于解决市场预期和盈利能力问题，提升经济活力，恢复潜在增长水平、稳定经济增长；而从中长期来看，在于增强经济增长的能力，提升潜在增长水平。
2.政策的性质：由需求性总量政策向供需结合的复合政策转变
虽然始于扩大需求的总量政策，但在实践中积极财政政策不断得以调整、优化，将需求管理与供给管理、总量性问题与结构性问题结合起来，弥补了“凯恩斯传统”和“非凯恩斯传统”的逻辑缺陷。财政政策从供给端和需求端共同发力，既注重扩大总需求，又注重改善供给端的运行和质量，解决我国经济发展中的结构性问题。一方面，通过提高赤字率、增加政府债务、发行特别国债，扩大财政支出，刺激消费、加大投资力度，推动总需求的扩张。另一方面则围绕供给端，尤其是针对产业结构调整与升级、就业、中小企业和产业链安全等重点问题，利用减税降费、财政支出等政策，发挥财政的积极作用。
3. 政策工具的协调和使用：由单一向多元综合转变
在西方传统逻辑中，财政政策一般与货币政策协调，主要作用于经济领域。无论是政策协调对象还是作用领域，都较为单一。而在我国的实践中，积极财政政策不仅强调与货币政策协调，而且注重与产业、区域等经济政策，以及医疗卫生、社会保障等社会政策和生态文明政策协调。财政政策不是只在经济领域发生作用，而是延伸至社会、生态文明等领域。例如，一些稳定经济增长的支出政策，不仅注重基础设施等物质形态的经济建设，也注重社会保障、医疗卫生、环保、公共就业服务等社会和生态文明建设，尤其是改善人的生存、健康和发展方面的各项社会性支出，体现了人本发展理念，对提升人的能力和增加人力资本积累发挥着重要作用。
4.政策的作用时限：由短期向短期与中长期政策相结合转变
凯恩斯曾直言宏观政策主要是关注短期需求问题。在西方传统逻辑中，财政政策一般也被认为是短期政策。我国在第一次启动积极财政政策时，也曾参照西方传统逻辑，将其定位于短期政策。“积极财政政策是特定时期实行的特殊政策，不能持续时间过长，扩张力度过大，否则经济和财政将难以承受。从中长期看，必须坚持适度从紧的财政政策……坚持适度从紧的财政政策是实现财政可持续发展的客观要求。”可以说，积极财政政策当初是被作为一项短期的政策来实施的，但针对形势的发展变化，我国及时调整了政策逻辑和调控思路，实现了由短期向短期与中长期政策相结合转变，第一次积极财政政策持续6年，第二次积极财政政策一直持续到现在，已长达15年。这一转变，弥补了“凯恩斯传统”的缺陷，有利于从全局和更长时间维度，统筹安排财政资源的使用和制度优化调整。
三、两种政策的逻辑差异分析：基于财政观和方法论的视角
中西两种宏观财政政策的逻辑差异，实际上是财政观和方法论差异的具体体现。
（一）财政观的差异
当前出现的种种财政观，基本都是在职能论（工具论）国家观和契约论国家观基础上形成的。两种逻辑的差异，从根本上而言体现了国家观和财政观的差异。这种差异性主要集中于两点。
其一，财政的主体性问题。财政的主体性，亦即政府的主体性，可归结为“财政是谁的财政”这一基本命题。尽管当前西方理论界普遍把政府作为代理国家的组织，但在西方经济学的分析框架中，政府通常被看作与企业、家庭类似的一个部门，即“政府部门”或“公共部门”，从而构成了三部门分析法的基本框架。自20世纪70年代以来，财政学向“公共经济学”或“公共部门经济学”演变，固然与财政学研究范围的狭窄、研究方法的转变有关，但也在一定程度上与这种认知在财政领域的发展有很大关系，模糊了共同体、国家和政府的差别。“财政是谁的财政”这一基本命题，就会被简约为政府的财政，将其等同于类似于企业和家庭的财务，忽视了财政的基本属性——“国家属性”，从而出现了财政主体的“微观化”和“部门化”，以及“财政财务化”等倾向。这些倾向不仅偏离了财政的性质，割裂了财政与共同体、国家与企业和个人的关系，也导致了对财政效率、赤字、政府债务、财政可持续等做出的理论分析和判断与现实不符，无法合理解释现实。显然，作为宏观层面的国家财政与作为微观层面的政府财务（财政），虽然两者存在一种内在的关联，但其目标、行为和结果并不完全一致。这就意味着不能仅仅从微观的视角，而更应注重从国民经济的整体视角认识国家的财政行为、财政政策和财政效率。
其二，财政的生产性问题。对于财政是否具有生产性，理论界持有不同的观点。财政的生产性，实质上是国家和政府的生产性问题。在西方财政理论中，也存在不同的认识。古典学派的财政理论，基本上都否认财政的生产性。例如，亚当·斯密虽然认同公共设施与土木工程所需要的经费对社会有利，但仍认为国家经济是属于非生产性的。但有理论认为国家经费具有生产性。早在19世纪中期，德国历史学派的李斯特就提出了国家经费支出的生产性理论。他认为：“某些法律，某些公共设施，在生产力和消费生产力上，都要起或强或弱的作用。” 此后，一些经济学家继承并发展了这一观点。例如，迪策耳认为，国家经费是“彻头彻尾生产性的”；瓦格纳认为，“国家财政是获得并消费有形财富即货币的一种强制经济。这种强制经济产生无形财富（公共福利、公共利益等）。因为这种创造表现出有形财富向无形财富的转移过程，而无形财富对国民经济生活来说也是不可缺少的，所以国家的财政经费应是生产性的”；道尔顿认为，“教育费与卫生费的支出，在某种意义之下，总比私人用于奢侈品之支出或甚至用于新资本物之支出，更具有较大的生产性”，并且把公债分为再生产公债和沉重公债。主流的西方财政理论认为财政活动在性质上属于提供公共产品的活动，这也暗含了生产性特点，但在财政政策理论中，西方主流财政理论却没有很好地坚持这一点，基本着眼于供求调节层面、将其定位于恢复市场均衡。虽然我国在财政的生产性问题上也存在争议，但在积极财政政策的实践中，财政的生产性得以进一步体现。这不仅体现在具体的公共产品的生产上，也体现在宏观意义上的整个社会再生产上。尤为重要的是，重视并发挥基础设施投资、民生支出和科技激励等在提升潜在增长率中的作用，从而将财政的生产性认识和运用提升到新高度。
（二）方法论的差异
中西两种逻辑差异，在一定程度上源于方法论的差异，即个体论和整体论、机械论和有机论的差异。
一是个体论和整体论。在方法论上，我国财政政策体现的是以人民为中心的整体论，与西方的个体论有明显的区别。本文所指“整体论”与传统的集体主义也不相同，我国积极财政政策坚持人民至上，高度重视人民利益和个人发展，体现了以人民为中心的发展思想。个体论（个体主义）是西方经济学的方法论基础。虽然在分析政府行为上存在“道德政治人”假设，但主流财政理论在方法论上最终回到个体主义上来，尤其是公共选择学派的布坎南等学者以个体主义方法论为基础，把“经济人假设”运用到公共领域，分析公共部门主体的行为，将个体主义贯彻到底，解决了公共领域和私人领域假设不一致问题。西方宏观财政政策将这种个体主义方法论基本继承下来，从个体（政府部门）出发解释财政行为和现象，导致了解释力下降。国家以及社会实际上是一个复杂的共同体，我们也应在这一复杂整体中理解政府以及财政政策的作用。早在古希腊时期，亚里士多德就提出了“整体大于各部分总和”的思想，我国古代理论中阴阳五行学说、天人合一等思想，也阐述了整体和部分的关系。财政是国家的财政，是共同体存在和国家发展的基础成本，应从国家发展的整体中认识财政政策作用和空间，不能仅从政府财务角度去考虑。我国的积极财政政策蕴含着整体论的思想。财政政策提升潜在增长率、政策效率，以及赤字和债务的安全性等，也只有在整体论上才能得到更好的解释。以财政政策效率为例，从局部效率而言，财政作为一项经济、政治活动，需要讲究成本与收益，即具体的财政项目要在完成预期目标的前提下，尽可能节约资金，以较少的成本、支出获得较大的收益。但仅要求财政追求自身的效率，还远远不够，重要的是必须立足国民经济和社会发展整体，实现整体效率目标。如果以损害整体效率、影响社会整体发展为代价而取得自身局部的效率，就不是真正的效率。此外，需要强调的是，在整体论下，我国财政政策坚持以人民为中心，与个体论下西方财政的公共性并不相同。在个体论下，财政的公共性更多体现的是对弥补市场缺陷、维持公共秩序的需要，而我国财政则体现了人本发展的要求，注重对改善人的生存、健康和发展方面的各项社会性支出。
二是机械论和有机论。“弥补需求”是凯恩斯主义宏观政策逻辑的一个主要基点，即通过财政政策扩大需求，弥补市场需求不足问题，从而恢复市场均衡。这种“弥补需求”及其背后的需求加总逻辑，是机械论的一种体现。而我国的积极财政政策则蕴含了有机论的思想。人类社会是个有机体，人类的经济活动和财政活动也体现为一种有机联系。如果采取机械论的观点，就会割裂国家、政府、市场主体在共同体中的经济关系，对于财政及其政策的作用认识也是片面的。在西方财政思想史上，也有一些财政学家从社会有机体的角度研究财政理论，如谢夫勒的社会经济财政理论，但在宏观财政政策中，西方主流理论放弃了这一点。财政是共同体（国家）的财政，是国家存续和发展的基础成本，这就需要将财政置于国家发展的有机整体中，从这一有机整体中认识财政政策作用、空间和方式，而不能仅从政府财政（财务）运行角度去分析。积极财政政策既强调需求管理，也注重供给管理，提升了整个国家有机体的“机能”。
四、中国财政政策新范式需重新认识若干基本范畴
虽然我国积极财政政策逻辑发生了转变，但政策新范式尚未完全形成。为此，我们需要重新认识积极财政政策的几个基本范畴。
（一）财政赤字的性质及合理规模
财政赤字和政府债务问题的实质是增长与风险的平衡问题。如何认识并运用好财政赤字政策，是影响财政政策效果的一个重要因素。“赤字厌恶”由来已久，既有源自预算平衡的理论根源，也有现实因素的考量。凯恩斯传统的流行，以及功能财政论的发展，在一定程度上打破了人们对财政赤字的恐惧。财政赤字合理规模及安全性标准仍是社会广泛关注的热点。当前，学界普遍存在将欧盟3%的赤字率作为警戒线，并认为一旦超过这一警戒线，将会带来财政危机。实际上，这一警戒线是欧盟基于统一货币政策，为了约束成员国、加强财政纪律，达成的政治谈判结果，但在实践中西方国家也并没有拘泥于这一警戒线。
判断财政赤字的合理规模及安全状况，需要从国民经济运行的整体视角，采取综合指标多维度判断、衡量，而不是仅仅依据财政赤字的数量。首先，要分析赤字的性质。我国财政赤字的安全性远高于欧美国家，其主要原因在于财政赤字的性质和作用不同。我国的财政赤字在性质上具有“生产性”和“建设性”特质，与欧美国家的“消耗性”赤字具有很大差异。我国的财政赤字主要源于经济和社会发展性支出、减税降费等因素，不仅扩大了内需，而且体现了产业结构优化升级等结构性改革要求，有利于促进资本形成，提升未来经济发展的质量和潜力；而欧美国家主要源于刺激消费需求和提升社会福利，带有消耗性质，虽有利于扩大需求，但对提升潜在增长水平作用不大，并带来诸多负面影响。如果财政赤字能够带来潜在增长率的提升，财源基础得以增强，未来赤字的化解问题也会迎刃而解。因此，相对于规模和数量，财政赤字的性质和使用才更具有实质性意义。
其次，还要依据宏观形势和经济运行主要矛盾的变化以及社会经济运行的态势，分析是否能够恢复市场均衡和提升潜在增长水平。例如，需要根据就业状况、实际增长率与潜在增长水平的差异，以及总需求的变化，确定财政赤字的大致合理规模。需要注意的是，尽管财政赤字的使用具有多重积极效应，但也需要把握赤字提升的节奏和使用方向，增强赤字政策与其他政策的协调性，防范和规避其中可能出现的消极因素和财政风险。
（二）政府债务的性质、作用及风险衡量标准
过多的政府债务易引发债务风险。如何认识债务性质、作用和判断债务风险，是财政政策的核心命题。虽然政府债务与企业和私人的债务有许多相似之处，但从性质上而言，政府债务不同于企业和私人的债务，它与国家主权货币结合起来，具有部分“权益”的性质。
在新逻辑下，政府债务不仅仅是需求管理、恢复市场均衡的基本工具，也是提升潜在增长率的重要手段。由于不同时期经济社会环境的差异，西方学界对于政府债务的作用也持有不同的观点，主流观点呈现“有害论—有益论—无效论—有益论”的动态演变。无论举债还是控制债务，都能找到相应的理论支撑。从个体论和机械论的视角，学界往往把政府债务当作“政府部门的债务”，因而对于政府债务和债务风险的认识，更多的是基于政府财务可持续性的视角去分析。尤其是由于西方国家基本都是属于私有产权国家、靠税收来维持政府运行，因而通常用债务负担率（即债务余额占GDP的比重）、财政债务依存度等指标来反映债务风险情况。虽然在私有产权国家、国有经济资源相对有限的情况下，以GDP之类的流量指标作为对比指标衡量债务安全性，具有一定的道理和警示意义，但对于像我国这样的国有产权占主导的国家，这种分析方法（以存量指标与流量指标相比较）的不合理性就会凸显，更不能将“债务负担率60%”作为政府债务规模的警戒线，用于制定政府债务政策。值得注意的是，与学界主流观点截然不同，一些美国的实务部门和精英在实践操作中抛弃了这些教条，不仅不把国债当作政府部门的债务，而且也不认为这些债务完全是美国国家和民族的债务，并在美元、国债和资本的流动中解决债务问题。
大国的发展逻辑和小国不同，大国财政政策的空间和作用与小国财政政策的不一样；一个发展中国家的财政政策与发达国家的财政政策也是不一样的，在政府债务方面亦如此。我国是一个广土众民的发展中国家，发展带有“巨国模型”的性质。我们需要以整体发展和系统发展的思维，从经济社会发展的整体中认识政府债务的作用。政府债务的作用是积极还是消极，取决于经济体的发展状况和债务资金的使用方向。只要债务资金的使用可以使经济恢复到潜在增长水平，进而提升经济增长潜力，就不会出现大的债务风险。我国《预算法》明确规定，举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。因而，西方财政理论关于债务的“转化为非生产成本说” “税收延期缴纳说”“挤出效应说”等诸多观点，就在我国失去了存在的理论土壤。当然，我们也应注意，由于地方在执行《预算法》的责任意识和能力差距，导致了部分债务资金的使用出现了低效率现象。对此，应加强债务资金的分配、使用和管理。
对于政府债务风险和安全性的衡量，不能停留在表面，需要把握问题的实质，摒弃基于传统逻辑提出来的一些判断指标和警戒线，我们应该跳出财政看债务，立足于国民经济和社会发展的整体，从发展阶段、债务资金使用、本币债、债务利息、资产状况和人民币国际化水平等角度，用一系列指标来判断政府债务的风险和安全性。一是经济增长的名义和实际增速。一般而言，只要名义GDP的增长速度高于政府债务利息率，政府债务就不是一个大的问题。二是债务资金的使用情况。只要有利于增强经济动力和激发潜力，能够促进宏观经济健康运行，债务水平就是安全的，债务风险可控。三是债务利息和财政收入的增长速度状况。债务利息与财政收入保持同比增长，或者是债务利息增速略高于财政收入增速，政府债务就是可持续的。四是国有资产和国有资源状况。与财政赤字的性质相似，我国的政府债务具有建设性质，债务资金的使用形成了相应的资产。这些资产，有的是有收益的，有的是没有收益的。即便是对于没有多少收益的资产，随着生产生活环境的改善和经济增长水平的提升，也会出现资产增值现象，使原始的债务资金投入的经济效率和社会效益更加凸显。此外，需要把政府债务与资源资产盘活、资产负债调整相结合，从动态视角来观察债务的安全性。总之，政府债务风险和安全性的核心归根结底在于经济增长问题，只要经济增长保持在合理水平，就没必要过度担忧政府债务的安全性问题。
需要强调的是，国债与地方债在性质上并不完全相同。通常而言，与地方债相比，国债的成本较低、资金使用效率较高，并且对于降低市场风险和促进资本市场的发展等具有较多优势。因此，国债和地方债在债务风险和安全性的衡量方面也有所不同，在分析具体问题时，需要区别对待。政府债务结构状况事关调控效果、财政效率和债务安全性。
同时，对于政府存量债务的治理，尤其是削减债务，不能采取过激、运动式的方式，而是要在经济生态系统的好转和经济发展中解决问题，调整债务结构。对于地方政府债务存量治理，由于各地资源状况差异很大，所以坚持一地一策，根据债务形成资产的性质，灵活选择资产出售、资产置换、股权转换、资产证券化等方式消化存量债务，尤其是要利用好REITs等新工具，探索市场化削债的新思路。
（三）减税降费的空间和作用
在宏观政策逻辑中，减税降费的作用已形成了广泛共识——兼具需求管理和供给管理属性，既有利于稳定经济增长，也有利于促进产业结构升级。从国民经济整体运行来看，减税降费不单单是降低企业和居民税负的问题，实际上是国民经济运行成本内部的一种转换，事关经济运行质量和国家治理成本的高低。因此，认识减税降费的空间和作用，需要坚持整体观和系统观，而不是仅仅局限于税负层面。
实施有效的减税降费政策，不仅需要考虑税费制度和政策对企业发展的制约因素，而且也应考量不同阶段和状况下的政策效果和政策成本问题。在不同的宏观经济状态和企业境遇下，减税降费的作用是不一样的。包括减税降费在内的宏观调控，实际上是“审时度势”的艺术。在经济下行初期，负担过重、经营困难、发展动力不足是企业面临的主要矛盾，此时减税降费起到“固本培元”的重要作用；但当经济持续下行，叠加其他因素影响，大部分中小企业面临的主要矛盾由“负担较重、经营困难、动力不足”转变为“需求不足、生死存亡”等问题时，减税降费的作用效果就会下降。因此，运用减税降费政策，需要考量减税降费的成效、成本与国民经济发展的总体成本的关系，以及减税降费在不同阶段对企业和居民的作用。
减税降费的空间，可以从四个层面来分析。其一，基于宏观税负水平的减税降费空间。结合发展阶段，从小口径、中口径、大口径、IMF口径等不同口径下，对宏观税负进行横向和纵向比较，判断宏观税负水平的高低。其二，基于公共服务水平和企业利润及居民可支配收入的减税降费空间。除了衡量不同口径的税负状况之外，还应根据公共服务和社会福利水平、企业的利润和居民可支配收入等多个方面，从整个分配格局以及纵向和横向比较的视角，综合判断减税降费的空间。其三，基于税负公平的减税降费空间。减税降费不仅具有经济意义，而且具有社会意义。尤其是我国在推进共同富裕、促进分配公平的背景下，需要发挥减税降费在促进分配公平方面的作用。因此，除了降低纳税人的负担之外，减税降费还应考虑税负结构的公平状况。在纳税人税负结构不合理的情况下，显然存在税制优化意义上的减税降费空间。其四，基于体制改革和公共经济资源状况及财政资源配置效率的减税降费。判断有无减税降费的空间，还应结合体制改革、公共资源配置和财政支出等状况来分析。如果财政资源的使用存在低效、浪费现象，则在理论上存在通过提升配置效率为减税降费腾出“资源空间”的可能性。同时，基于优化政府职能、推进共同富裕、构建全国统一大市场等需要，对社保制度、税费政策、企业奖补政策等改革也会给减税降费拓展空间。
（四）需求管理的方式及重心
需求管理，是宏观财政政策的重点之一。在凯恩斯逻辑下，它是解决短期的供求失衡和稳定经济增长的重要举措。当前流行的拉动经济增长的“三驾马车”（投资、消费和进出口）理论，就是由凯恩斯需求理论和宏观框架演变而来，但这一框架主要是解决短期失衡问题，并不形成拉动经济增长的必然逻辑关系。新旧逻辑的差异，主要体现在对投资与消费的关系、投资的方向和方式等认识上。
投资不仅决定经济增长的速度和质量，而且决定未来发展的潜力。投资，一方面形成凯恩斯逻辑中的即期需求，另一方面形成未来的增长潜力，增加未来的供给。在新逻辑下，投资将扩大需求与提升潜在增长水平结合起来。
至于提升潜在增长水平的程度，则取决于投资的方向和效率，即有效投资水平。有效投资水平又取决于政府和企业投资状况。在政府投资中，基础设施投资是政府需求管理的重心。基础设施是一个国家经济发展、实力提升的重要基础，也是竞争力的重要体现。基建投资对扩大企业投资和推进高质量发展均起到重要作用。一方面，基建投资产生的增长效应和国民经济活力效应，是企业投资和高质量发展的前提和基础；另一方面，基建投资能够提升国民经济整体效率和未来发展潜力，不仅对企业投资产生引致效应和联动效应，而且对高质量发展提供有效的支撑。因此，扩大基础设施投资，不仅以总需求的扩张产生经济联动效应对冲经济下行，而且有利于提升未来经济效率和改善民生，体现了经济的整体性和系统性，以及财政的生产性。从我国经济快速发展的实践来看，财政的生产性，尤其是通过财政投融资，推进基础设施建设，成为我国推动经济快速发展和改善人们生产生活条件的一个重要法宝。从当前现实来看，我国基础设施是国民经济效率和生活水平提升的短板。解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，需要继续加大基建投资，进一步提升基础设施建设水平。要破除“基础设施过度”“推进基础设施就是走发展老路、与高质量发展不符合”“没有投资空间”“基础设施浪费”等观点，扩大基础设施投资应成为当前宏观政策的主要抓手。在企业发展和产业结构升级层面，推动技术进步和产业结构升级，实现高质量发展，投资也将发挥关键性作用。没有投资，技术进步和产业结构升级就会失去根本动力。
消费是生产的最终目的。消费的基础意义在于，它虽然形不成对经济增长的拉动逻辑，但却是影响经济循环质量的重要因素。消费需求不足，将会影响经济循环的质量，制约经济顺畅运行。一般而言，消费需求取决于消费能力和消费意愿，与居民收入水平、消费倾向、价格、公共服务供给、收入分配等诸多因素相关。消费能力主要取决于居民可支配收入状况，消费意愿则与社会保障、公共服务水平，尤其是与医疗、养老、住房、育儿等有很大关联。由于不同国家不同时期面临制约消费的因素并不相同，因而释放消费需求侧重点也不一样，财政政策扩大消费需求的着力点和方式都因时因地而异。
此外，从投资与消费的关系上来看，扩大投资，也有利于扩大消费需求、提升人们生活水平。经济是一个系统，投资在短期是需求，在长期是供给。只有通过扩大投资，促进经济增长，才能提升人们消费的基础和能力，从根本上解决消费不振的问题。
（五）财政政策成本和效率
财政政策成本和效率问题，应置于国民经济整体运行和财政资源的统筹使用中分析。财政政策成本，既包括财政资源使用产生的直接成本，也包括给国民经济带来的负面影响而产生的间接成本，如对市场运行产生的挤出效应或干扰等。财政政策成本和效率，依赖于政策的选择，涉及财政资源的分配使用。降低财政政策成本、提升政策效率，需要解决好两个问题：其一，从总体上衡量政策对宏观经济运行的成果，解决要不要实施财政政策调控以及政策的力度问题；其二，从具体财政政策项目上衡量财政资源的耗费与成效，解决选择何种财政调控方式和工具的问题。在不同阶段和不同状况下，每个财政政策工具的作用是不一样的。宏观政策需要根据宏观形势的发展和矛盾的变化，灵活选择使用财政政策工具。如果教条地使用某个政策，就会出现事倍功半。从我国现实来看，优化财政政策，需要根据我国经济结构和治理体系特点，以及宏观经济形势变化，权衡财政资源的使用，包括减税降费政策、政府债务资金在中央与地方的分配等。
政策的力度、实施方式和落地时间，也会影响政策的成本和效果。政策力度应与国民经济的总体规模相匹配。如果力度不够、量级上不去，则达不到预期的调控效果。就政策实施的方式而言，为了提升效率，应防止“挤牙膏式”“添油式”的调控方式，需要根据宏观形势的变化和预判，果断地采取相应力度的财政政策。这样不仅可以防止经济的大起大落，而且能够节约财政资源，提高政策效率。如果存在资源未被充分利用、就业压力较大的状况，就意味着不存在经济过热问题，无需过度担忧通胀和政策力度过大问题。同时，一项宏观政策的成本，一般与政策落地的时间成正比，而正常效果则与之成反比，即落地时间越长，成本越高，效果越差，这是由于调控的行动弱化效应和预期心理落差效应所致。例如，在政策酝酿中，酝酿时间过长，将会抬升社会预期，使其由合理预期上升至不合理或非理性预期，即社会期盼的政策力度超过宏观调控所需的适度。一旦政策出台或落地，即使这一政策是适度、合理的，也会在市场上产生心理落差，由于未达到心理预期，影响投资者和企业信心，使其产生观望、犹豫心态，进而影响投资、生产等经济决策，从而削弱政策的效果。
结语：面向未来的积极财政政策
党的二十大明确提出了新时代新征程中国共产党的使命任务，进一步明确了全面建成社会主义现代化强国总的战略安排，并指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。无论是完成这些使命任务，还是推进高质量发展，都需要保持经济中高速增长。经济中高速增长是高质量发展的前提和基础。只有在中高速增长中，我国才能不断提升经济发展质量、促进技术和产业结构升级。总之，今后一段时期，保持经济中高速增长对我国具有重要的战略意义，不仅决定了我国在世界百年未有之大变局中的位势，也事关共同富裕和党的第二个百年奋斗目标的顺利实现。
尽管我国的经济实力发生了历史性巨变，但在人均GDP、人均资本存量等方面与发达国家仍有较大差距（如图3所示）。例如，2021年，我国人均GDP大致相当于美国、德国和日本的17.9%、24.3%和31.4%；人均资本存量按可比价格衡量也大致只是日德20世纪七八十年代的水平，体现经济技术水平和产出效率的全要素生产率也与之差距甚大。从现实来看，我国具备保持经济中高速增长的诸多条件和潜力，积极财政政策的主要任务就是稳定经济增长、激发市场活力和经济发展动力，提升未来潜在增长水平，确保经济持续中高速增长，推动高质量发展，助力我国第二个百年奋斗目标的实现。
党的二十大提出，“坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。为此，迫切需要依据积极财政政策的新逻辑，继续优化政策措施，处理好政府与市场、中央与地方、投资与消费等诸多关系，以总需求管理为重心，将调节总需求与改善供给、提升经济增长潜力结合起来，破除制约经济增长的深层因素。同时，根据我国治理体系特点和宏观经济形势的变化，灵活选择财政政策工具和使用方式，降低治理成本，提升治理水平与效率。
作者邢丽，中国财政科学研究院研究员；陈龙，中国财政科学研究院研究员。（北京100142）
来源：《中国社会科学》2023年第2期P57—P77
