杨胜云:拜登政府对华战略转型对台海安全形势的触动影响

选择字号:   本文共阅读 626 次 更新时间:2023-03-20 10:32

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杨胜云  


从特朗普入主白宫开始的美国新一轮对华战略转型,随着拜登政府2022年10月发表《国家安全战略》大体完成。在赢取“大国竞争”的战略目标牵引下,拜登更注重发挥台湾问题在遏压中国、维护霸权上的“杠杆”和“链条”作用,打“台湾牌”偏好政策探底、谋略运筹和阵营协作,致使台海形势跌宕起伏,并预置了引发台海冲突乃至策动战争的诸多因子。但随着中国对台海形势掌控权的增强和美介入成本的抬高,拜登亦根据“印太”整体情势对台海政策做出了阶段性的策略调整。

一、美国涉台政策取向的调整变化

1.美以中国为“首要战略对手”的战略定位,强化了其阻挠两岸统一和实施“以台制华”政策的坚决性和长期性。美对华政策始终围绕两大目标展开:一是服从服务其国家重大利益,二是分化弱化中国。从2017年下半年开始,美对华政策出现重大转向,对中国打压、遏制全面加强,其主要动因在于美国决策层和主流战略界认为,此前的接触与合作并没有把中国“改造”成他们希望的那样,认定中国是“主要战略竞争对手”和试图改变美西方主导国际秩序的“修正主义大国”。拜登上台后基本延续特朗普对华政策定位,新版《国家安全战略》将中国升级为“首要战略竞争对手”“最严峻的地缘政治挑战”,认为中国是“唯一既有重塑国际秩序的意图”,又“具备越来越多的经济、外交、军事等力量来推进这一目标的国家”。美国国防部随后公布的《国防战略》认为“中国对美国国家安全构成最严重的系统性挑战”,提出美国军方“综合威慑”的四个战略目标或明或暗皆指向中国。《核态势报告》则指称“威慑区域侵略,中国是一个重点”。

在继承和修正特朗普对华战略的过程中,拜登政府逐步由“以中国为中心的遏制策略”转向“以结盟为手段的包围策略”,布林肯、沙利文等人都认为,拜登政府目标就是要“塑造中国所处的周边战略环境”,在执行上则是“模块化”设计——也就是“分阵列地将美国的盟友整合到美国对华联合遏制/竞争的网络中”①。作为地缘、体制、供应链等多个重点“模块”网络的交集,台湾问题不仅有利于美国控制各个“模块”组合的对华指向,“以台制华”本身在美国政坛和许多盟友当中也具有广泛共识。在香港步入由乱到治的正轨之后,美打“香港牌”空间和影响被大大限缩,拜登相应更加重视打“台湾牌”的杠杆作用和长期效应。在涉台政策指导上,拜登将美国版的“一个中国政策”予以制式化。2022年2月,美《印太战略》文件指出:“我们的处理方法仍然符合我们的一个中国政策以及我们在‘与台湾关系法’、‘三个联合公报’和‘六项保证’中所作长期承诺。”新版《国家安全战略》则表述,“我们将继续坚持以‘台湾关系法’、三个联合公报和‘六项保证’为指导的一个中国政策。”这种掏空一个中国原则内核的做法,旨在为其执行战略模糊和越轨行动提供“法源”和“史源”依据。在对台湾的定位上,拜登更加重视发挥台湾在地缘岛链、芯片供应链和“民主锁链”的“三链”作用。2021年3月发布的《国家安全战略临时指南》称,根据美国“长期承诺”,支持台湾这个“民主政体、关键经济体与安全合作伙伴”。拜登政府还对台湾在维护美半导体产业链供应链安全、开展对华技术封锁等方面的作用给予高度重视,多次宣称台湾是美“印太政策重要关切”及“可依赖的重要供应链伙伴”。在统“独”倾向上,拜登以不支持“台独”、承诺“协防台湾”的两面话术,来支撑其维护“台海现状”的立场。美《国家安全战略》文件指出,反对任何一方“单方面改变现状”,“支持台湾自卫能力”,“以确保能有一个依循台湾人民的意志与最大利益和平地决定台湾未来的环境”,保持美国“抵制任何对台湾诉诸武力或胁迫的能力”。这与美国长期执行的“双轨政策”“双向威慑”大体接轨。不过,拜登在操作中多了一道掏空战术,就是更加注重赋予台湾“准国家地位”。由是观之,当前美在台湾问题上的既定目标是,运用一切手段阻挠和拖延两岸走向统一,并不断塑造“台湾是一个主权国家”的“既成事实”,以此配合和支持“美国推进国家利益尤其是战胜地缘政治竞争对手的决定性十年”。

2.美“三位一体”的对华方针思路,促使其涉台政策举措更具综合性和谋略性。秉持自由国际主义战略的“自由鹰派”全面执掌拜登政府外交安全领域权力②,主张“从实力地位出发”与中国打交道,通过维护“基于规则的秩序”规制中国、打压中国、遏制中国和削弱中国。其起初提出“对抗、竞争、合作”三分法的政策架构,但与中国开展一段时间的激烈竞斗后,其发现以一己之力无法“吓阻”中国并占上风,于是提出了中美要负责任地管理分歧,避免对抗甚至发生危机。新版《国家安全战略》沿用2022年5月布林肯对华政策演说中提出的“投资、结盟、竞争”三位一体的战略思路,强调通过做强自身实力、巩固拓展同盟体系和“模块式”“节点式”竞争,在未来十年取得决定性的“竞赢”结果。尽管美国有意将中国与俄罗斯进行战略捆绑,不过,美《国家安全战略》指出“中俄带来的挑战在重要性方面截然不同”,中国不仅是“美国最重要的地缘政治挑战”,也构成了“全球层面”的挑战,美国“将优先保持对中国的持久竞争优势”。由此推测,美国对付中国更加着眼长远,更加注重“布势”,更加紧盯要害,更加藉重谋略,打的是一场持久战混合战。

从对华方针思路的高度来看,拜登打“台湾牌”与特朗普有一个很大不同,就是逐次放弃了极限施压、拆墙毁屋式的做法,“主张对台政策与美国‘印太战略’精巧对接,更多体现理性算计和成本收益考虑”③,进而做出弹性化调整。白宫印太事务协调官坎贝尔就表示,拜登政府认为过去几十年在美国和台海两岸之间发展起来的政策架构是“最好的”,言外之意就是重新审视台湾问题的价值并创新“以台制华”的策略手法。综合对华竞争全局和攫取重大政经利益的考虑,拜登涉台政策贯彻和承接了“投资、结盟、竞争”三位一体的大国竞争整体思路和“模块化”设计:既积极拓展手段方法助台“维持现状”和对冲反“独”促统效果,也注重增强自身综合实力尤其是在西太平洋地区的军事干预能力;既加强美台全方位的实质关系,又藉机加强对台湾的控制和利益榨取;既全力拉拢盟友和伙伴介入和干预台湾问题,又试图以中国为防遏对象在印太地区构建出一个多层次、多领域的新同盟体系;既勾连民进党当局持续挑衅一个中国原则开展战略探底,又在形势不利的情况就管控台海风险与中国开展高层沟通和有限合作,并藉此获得效果评估、部署调整的时间。

尤其要注意的是,拜登政府打“台湾牌”倾向于采取“说一套,做一套”或者针对两岸“各说一套”的方式,对“一个中国”政策进行随意歪曲解读,这在布林肯声称支持台湾“有意义”地加入联合国体系、美国国务院网站更改“美国与台湾关系事实清单”并删除“台湾是中国的一部分”表述、美国全政府采用“台海入侵”话语等事件上表现得尤为突出。此次拜登在印度尼西亚巴厘岛对中国领导人亲口表态“五不四无意”,虽较大程度反映了中国对美斗争的成果,但更可能是在大陆强化对台海的控制、美推行“印太战略”滞缓以及俄乌军事冲突前景不明朗的背景之下,拜登为避免“两线作战”、缓解在台海方向的战略压力而采取的策略性举措,其将有关承诺真正落实到具体行动上值得质疑。

3.美重拾冷战思维,赋予其打“台湾牌”以强烈的阵营对抗性和战略压迫性。当前,美国“正加速推进‘印太战略’及相关遏华机制的落地,构建以美国为首的多重多边网络以对华进行围堵”④,涉及战略安全、国际规则、经贸联系、意识形态、区域影响力等各个领域。在这一过程中,美国的冷战意识被充分激发,对华战略的进攻性加强,竞争、摩擦、对抗成为这几年中美关系的主要内容。为占据舆论制高点和发挥联盟优势,拜登政府把“大国竞争”定性为“民主与专制”之间的竞争,“创造性”地将技术、经济(产业)赋予了“民主属性”,并试图将中国隔离在“民主生态系统”之外⑤。一段时间以来,美国为中国炮制了“扩张主义”“掠夺性国际经济行为”“强制劳动”“经济胁迫”“支持俄罗斯侵略”“窃取敏感技术”“危害关键基础设施安全”等帽子,藉此对华实施政治抹黑、外交孤立和针对性的经济脱钩、技术封锁。美新版《国家安全战略》还宣扬,“印太地区国家处在中国压迫的最前线,美国理所当然应该寻求方法确保他们的自由、安全和繁荣。”在军事力量的运用上,拜登也形成了以维护“印太航行自由”、反对威胁“民主体制”为幌子的模式,保持对华高密度的军事威慑和袭扰行动。拜登上台两年来,美侦察机抵近大陆侦察频次、航母打击群和两栖戒备群进入南海次数、以介入台海为想定的联合军演次数都明显高于特朗普执政时期。鉴于“美国及其关键盟国做出同盟和联盟结构的重大调整”,有专家认为,“当前和可预见的未来时期内,最重要、最易波动的是中美战略军事竞斗,或曰中国和美国以及美国同盟、联盟体系之间的战略军事对抗互动”⑥。

在重新挑起集团对抗与意识形态对立的过程中,美国赋予台湾以“亚洲民主灯塔”和“捍卫民主前线”的双重地位,通过将台湾列为“重要民主伙伴”、邀请参加“民主峰会”、在台湾举行“民主行动大会”等,将台湾拉入“民主阵营”,并有意宣扬“支持台湾”是捍卫“自由民主”。拜登政府2022年2月公布的“印太战略”报告即宣称要与区域内外伙伴“维护台海和平稳定”,包括“支持台湾自卫”,慑止“对美国与其盟友和伙伴,包括台湾海峡在内的军事侵略”。拜登虽声称不支持“台独”,但前后四次鼓吹“协防台湾”,包括一次明确表示“出兵保卫台湾”。美国彭博社就分析,拜登的讲话是“战略模糊2.0”的“保台谈话”——尽管并未做出“正式的防卫承诺”,但同时也暗示“在某些情况下不惜一战”。俄乌军事冲突发生以来,美国参联会主席、海军部长、战略司令部司令、海军副参谋长、助理国防部长以及财政部长、副国务卿等高级官员不同程度宣扬以“乌克兰模式”援助台湾和对付大陆。中美巴厘岛峰会后两天,美参联会主席米利公开宣称美方正密切观察台海局势并在军事上做好准备,目前的关键是“确保台湾能够自我防卫”,威慑中国若“攻台”将犯下“战略错误”。从目前来看,拜登政府普遍认知到台湾问题是中国核心利益中的核心,中方不会在领土主权问题上对美妥协。但美方出于对中国大陆尚未做好军事“攻台”准备以及自信能维持“台海现状”的判断,其一方面仍支持台湾当局增强“抗压性”和挑战“一个中国”框架,另一方面也持续强化“印太”地区尤其是“第一岛链”的军事部署和联盟备战,美国国防部长奥斯汀在2022年度“里根国防论坛”上即表示,美军正在加强在“印太”地区的前沿存在,“以建立一个更具杀伤力、机动性和分布式的武力态势”,确保中国无法如愿“重塑区域和国际规则”⑦。

二、对台海安全形势的触动影响

在推行对华战略的过程中,美国与中国的结构性矛盾将持续显现,在台湾问题上的分歧难以调和,美国内部重大问题也习惯性地外溢至涉台领域。可以预见,今后一个时期,以美国为首的外部势力介入台湾问题的力度和广度将呈较快上扬之势,对于中国大陆来说,面临的“反干涉”挑战要大于“台独”分裂活动带来的挑战。

1.美台勾连挑衅已成为台海和平稳定的最大威胁。俄乌冲突爆发后,西方联盟体系得到比较充分的整合,美有意将“联手制俄”的模式复制到台湾问题上,与民进党当局“引援助势”“倚美谋独”的思路一拍即合,美台勾连策划了佩洛西“访问台湾”等一系列重大挑衅,成为台海形势紧张严峻的最大祸端。巴厘岛中美峰会后,美“从实力地位出发”与中国打交道的调门虽有所降低,但仍会延续掏空“一个中国”政策的做法,通过加强与国会、盟友的协作以及与岛内政治势力的策应,对“断交”“撤军”“废约”等方面的政治承诺进行蚕食。2022年12月5日,美国白宫公开表示,将持续跟国会合作,研究如何“加强威慑”,以防台湾情势出现任何变化。拜登政府还对美国国会、州政府等政治人物“访台”持支持态度。美国白宫国安会发言人柯比表示,无论谁当选下一届众议院议长,拜登政府“都不会阻止其前往海外访问”,“包括台湾地区在内”。另一个重点是,拜登政府与民进党当局相互配合,正在推动蔡英文的“四个坚持”和两岸“互不隶属”论述加快进入美西方官方和社会话语体系。以美国为首的外部势力正以明浅暗深的方式介入台海事务,美台勾连破坏“一个中国”框架的现实威胁不断显现,并积聚强烈的潜在风险。

2.美国会及其“盟友”议会对台海安全的破坏力增大。佩洛西“访台”事件将台海局势推到危机边缘,在美政坛尤其是国会中制造了破窗效应,也强化了美在执行对华政策过程中的多元主体态势。此次美国中期选举,参众两院“反华”“友台”势力得到加强,未来将侧重于推动以“国际承认”台湾以及军事干预台湾问题为主要指向的涉台立法。新当选的众议院议长麦卡锡效仿佩洛西“访台”的几率不小。“2022年台湾政策法”将继续审议程序,无论是单独成法还是“整并成法”,或将包含大量挑战一个中国原则、军事干预台湾问题的恶劣条款,从而动摇中美关系的政治基础,进而为外部势力实施长臂干涉和强化对台“协防”手段植下新的祸根。拜登政府还支持盟友对台开展“国会外交”,企图以此制造“一中一台”的“既成事实”。中美元首峰会之后一个月内,英国、澳大利亚、波兰等多个国家的国会组团“访问”台湾。

3.美吸收“乌克兰经验”在台海开启了“代理人战争”布局。俄乌冲突虽一定程度打乱了美推行“印太战略”的节奏,但随着战事陷入僵局和民进党当局挟洋自重期待升高,美不失时机强化了对台湾的控制,筹划在台海复制“乌克兰经验”,为打一场代理人战争进行预置。在舆论上,开展大规模“中国侵略台湾”和“专制胁迫民主”等叙事,蓄意将台湾问题与乌克兰问题相提并论,搞乱国际社会对台湾问题的认知。在外交上,利用多边和双边场合,强调“台海和平稳定的重要性”和台湾问题“只允许和平解决”的单一选项。在军事上,立足于中度干预,加强对大陆的战略侦察和西太平洋战场建设,启动对台“快速军援”相关立法和美台联合生产武器弹药,督促民进党当局落实“不对称作战”和“豪猪”策略,针对台军重点部队开展成体系“协训”。在经济上,委托智库机构多方推演战时对华制裁的举措和效果,美国会“美中经济与安全审查委员会”(USCC)业已建议国会督促白宫成立一个跨单位常设委员会,针对中国(大陆)“封锁、攻击或其他敌对台湾的行动”,制订制裁与其他经济惩罚计划。美军“综合威慑”业已规划应对灰色地带行动和打造一支有弹性的联合力量,一旦美判断有机可乘或急于转移矛盾,不排除其纠集代理人在台海拱火诱战。

4.美主导的联盟体系介入台湾问题向军事安全领域扩张。根据“模块化”的对华遏制框架设计,美正引导亚太同盟体系朝介入台湾问题方向扩展,并不同程度加入了美国主导的对华备战架构。美日同盟以干扰封锁中国大陆军事力量前出第一岛链和驰援台湾为想定,在台湾周边加强战场建设,筹划在琉球群岛部署中远程导弹,扩建储运和前进基地。2022年12月底,日本公布新修改的《国家安全保障战略》等三个重要防务文件,其应对“台湾有事”的政治冒险进一步升级。美英澳“三边安保联盟协定”(AUKUS)联手干涉台湾问题趋向加强,美已确定在澳大利亚北部部署战略轰炸机,还规划“至迟在2030年代中期拥有首支核潜艇编队”。加拿大“印太战略”指称中国是“越来越具破坏性的全球力量”,该国外交部长赵美兰还向英国《金融时报》表示,加拿大计划派遣更多军舰穿越台湾海峡,以确认该水域是“国际水域”。⑧在美方的授意下,英国介入台湾问题苗头滋长,英首相苏纳克向媒体透露:“我们随时准备支持台湾”,并“考虑所有方针”向“台湾输送武器”。⑨而英国下议院国防委员会主席埃尔伍德在“访问”台湾之后宣称,在加强支持台湾“军事防卫”一事上“可以探索的空间很大”。

5.美重置芯片产业链对两岸经济安全产生长远影响。美对华实施“科技麦卡锡主义”和推行“经济精准脱钩”已呈长期化、不可逆之势,阻断芯片技术、重塑芯片供应链是关键手段和重点领域。随着拜登签署《芯片和科学法案》、出台管制系列措施和组建“芯片四方联盟”(Chip4),大陆芯片半导体、人工智能和超级计算机等产业行业不同程度遭遇供应链困难和人才技术制约,台湾岛内也面临台积电被“掏空”、供应链被“迁移”、大陆市场持续萎缩的严重问题。从长远看,美致力于构建“去中国化”的芯片技术联盟和数字经济规则,企图将中国大陆从美主导的全球价值链和供应链当中精准剥离,带动台湾在经济上进一步“去中向美”,大陆发展自主可控的半导体产业链刻不容缓。

6.台湾当局倚美备战的冒险性和潜在破坏性增强。种种迹象显示,美国已将台湾岛推到其“印太防线”的最前线,而蔡英文也反复强调“自我防卫”,要求以美国为首的“民主阵营”加强对大陆的军事“吓阻”,并表态可以充当维护“印太和平稳定”的“同盟力量”。在美国催促台湾打造“豪猪岛”的过程中,台湾当局整军备战加快,企图通过打造不对称战力、引进外力等手段增加“以武拒统”筹码。在“九合一”选举之前,民进党借助俄乌军事冲突持续操弄“抗中保台”“签不投降承诺书”等议题,推进“全民防卫”政策,尽管效果不彰,但一定程度强化了台湾社会“倚外拒统”意识。民进党还增列巨额军费,通过对美军购等加强台岛防御作战关键领域力量建设、弹药量产和战备物质储备。值得关注的是,民进党通过供应链外移等手段有意强化与美西方的利益捆绑,旨在为战时外部势力实施干预创造条件。

三、结语

拜登政府为中国量身定制了一套着眼长远、内外兼修的“大国竞争”战略。尽管其在巴厘岛对华承诺美方坚持“一个中国政策”,不支持“台独”,不支持“两个中国”或“一中一台”,不寻求把台湾问题作为工具遏制中国,但事实上其不可能放弃“以台制华”政策,而且正在鼓动更多盟友跟进打“台湾牌”,致使台海安全形势越来越复杂。为了遏制美国插手台湾问题导致局势失控,中国国家主席习近平当面对拜登严正指出,“台湾问题是中国核心利益的核心,是中美关系政治基础中的基础,是中美关系第一条不可逾越的红线”。在发出这一强烈信号后,美国如果放任甚至支持诸如佩洛西“访问”台湾这样的严重挑衅事件,在很大程度上即具发动新一轮战略探底甚至策动台海危机的动机。未来一个时期,中方在反制、遏制外部势力干涉台湾问题上面临的挑战将会更加凸显。中方应根据对美博弈全局和形塑统一有利态势的需要,一方面,牢牢把握法理和道义制高点加强在全球范围内开展台湾问题和统一事业的叙事,对冲美台勾连诬构“台海入侵”话语的负面效应;另一方面,要以维护业已划定政策红线的权威性为重点开展“反干涉”“反介入”,坚决灵活运用一切手段维护国家主权、安全和发展利益。


注释:

①余南平 杜志远:“拜登政府对华政策调整及引发的复合安全困境问题研究”,《太平洋学报》2022年第10期

②张昭曦:“自由鹰派与拜登政府对华战略”,《现代国际关系》2022年第8期

③汪曙申:“拜登政府对台政策前瞻及其对两岸关系的影响”,《统一战线学研究》2022年第1期

④叶海林:“美国‘印太战略’的逻辑缺陷与中国的应对”,《印度洋经济体研究》2022年第5期

⑤余南平 杜志远:“拜登政府对华政策调整及引发的复合安全困境问题研究”,《太平洋学报》2022年第10期

⑥时殷弘:“美国同盟和联盟体系的对华军事态势现状”,《亚太安全与海洋研究》2022年第2期

⑦"The Decisive Decade": Remarks by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III at the Reagan National Defense Forum (As Delivered), https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/3235391/the-decisive-decade-remarks-by-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-at-the-r/(上网时间:2022年12月6日)

⑧"Canada to send more warships through Taiwan Strait in signal to China", https://www.ft.com/content/b19721e8-7bfc-44f2-9f72-971a63d2bfac(上网时间:2022年12月5日)

⑨“英相苏纳克不排除向台输送武器可能性”,https://www.zaobao.com.sg/realtime/china/story20221115-1333458(上网时间:2022年11月15日)


杨胜云,沃德(北京)研究院研究员

来源:《中国评论》月刊2023年2月号


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