从世界经济三大板块的一体化水平来看，亚太一直落后于欧盟和北美，因此亚太自由贸易区（TheFreeTradeAreaofAisa-Pacific，FTAAP）作为实现亚太地区一体化的一个长期目标，本身具有重要意义。在当前逆全球化、中美大国博弈、新冠疫情三重冲击下，FTAAP建设面临更多的不确定性。一方面，三重冲击下全球尤其是亚太地区的产业链未来可能存在撕裂或脱钩的危险，这使得FTAAP建设的重要性上升。同时，随着亚太地区《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的相继建立，FTAAP建设的基础得到进一步夯实。另一方面，三重冲击下的贸易保护主义抬头，全球化和区域化受到冲击，FTAAP建设会遭遇更多的困难。
FTAAP迄今的进展
与亚太地区大量的双边、次区域的“浅自贸区”不同，FTAAP属于覆盖整个地区的全面、高质量的巨型自贸区。由于巨型自贸区在内容和操作上的复杂性，以及亚太地区国家间存在的异质性，FTAAP从提出就存在很大争议，其后来的发展也并不顺利。
FTAAP的提议，最早见于2004年11月亚太经合组织工商咨询理事会（ABAC）在《亚太自由贸易区方案的初步评估：为ABAC准备的一份文件》中，但当时APEC并没有采纳。直到美国总统布什提出要加强对FTAAP的宣传和研究，2006年APEC峰会才将FTAAP列为整合地区经济的一个长期目标。2007年APEC在领导人宣言中首次对FTAAP予以明确表态，这标志着关于FTAAP开始形成共识。随着2009年美国宣布加入《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），美国对FTAAP热情下降，更倾向于推进TPP。不过，以新加坡和日本为代表的APEC其他成员对FTAAP的态度更趋积极。
2010年APEC峰会以领导人宣言附件的形式发表了《通往FTAAP之路》，深入探讨其实现路径和具体内容，呼吁在ASEAN+3、ASEAN+6和TPP等现有合作框架的基础上，建立一个全面的FTAAP。通过将TPP纳入FTAAP的实现路径，以避免TPP等区域安排对FTAAP的冲击。此外，还提出APEC要扮演FTAAP孵化器的角色、FTAAP应涵盖“下一代”贸易和投资等问题。
2014年中国APEC峰会对FTAAP具有关键性意义。在中国的倡议下，FTAAP成为优先议题，并提出对FTAAP开展可行性研究和启动建设进程。领导人会议批准了《APEC推动实现FTAAP北京路线图》，包括开展对FTAAP的联合战略研究、建立信息共享机制和关于经济一体化的能力建设（第二版）（CNBI2）等内容，这些成为FTAAP建设的指导性文件。
为此，APEC成立了“FTAAP联合战略研究小组”以落实2014年峰会决议。中国作为主办方于2015年8月在菲律宾宿务市组织了FTAAP联合战略研究研讨会。有关成员还召开了RTAs/FTAs贸易和中小企业方面的对话。
2016年秘鲁APEC峰会上FTAAP成为焦点，领导人会议批准了《亚太自贸区联合战略研究报告》和相关建议，并在此基础上发表了《亚太自贸区利马宣言》，这标志着在FTAAP建设上迈出了实质性的一步，具有里程碑意义。
2016年英国脱欧和2017年美国退出TPP，加剧了逆全球化浪潮，给FTAAP建设前景蒙上了阴影。实际上，2016年后的APEC峰会对FTAAP就很少提及，甚至列不上日程（张蕴岭，2018）。接下来几年APEC连续遭到打击，甚至部长级会议和领导人会议被迫取消。APEC一直扮演着FTAAP的孵化器和倡议者的角色，其式微必然对FTAAP建设产生不利影响。
2020年之后APEC进入“后茂物时代”，习近平主席在APEC领导人非正式会议上的讲话中呼吁，“我们要继续推进区域经济一体化，早日建成亚太自由贸易区”。会后发表的《2040年APEC布特拉加亚愿景》中重申“用市场化方式，包括在FTAAP上的努力来建设高标准和全面的自贸区，以此进一步推动茂物目标的实现和经济一体化”。这对2016年后FTAAP的发展势头有一定的提振作用。
FTAAP发展背后的决定因素
关于FTAAP的发展前景，需要从其内外因素的相互作用来判断。根据新制度经济学中的路径依赖，那些内在决定事物发展的因素或力量不但在过去，而且在将来也将影响和决定事物的发展。
（一）潜在巨大收益和影响力是FTAAP存在的合理性。根据区域合作理论，一个区域安排的潜在收益大小是决定其建立与否的基础，而参与方是否有共同利益则是实现区域安排的条件。经验表明，贸易创造大于贸易转移的是“好的”自贸区，具有建立的合理性，而且一旦建立能够发展下去；相反，则即使建立自贸区，也难以持续下去。为了衡量贸易创造和贸易转移，目前已开发出一套包括市场规模、区内关税水平、区内贸易程度、产业结构竞争与互补程度等在内的指标体系。理论分析表明，FTAAP基本满足条件，符合一个“好的”自贸区的标准。
文献中大量关于FTAAP潜在收益的定量分析，也佐证了FTAAP的存在合理性。一是从与多边体系相比较来看，FTAAP的潜在收益将显著超过WTO多哈回合的收益，尽管后者在贸易规模上超过前者一倍。从这个角度看，如果WTO多哈回合难以取得成果，FTAAP可以成为其替代方案。这使得FTAAP不但具有区域性自贸区的意义，而且对多边贸易体系的发展具有深远的影响。二是FTAAP的经济收益将超过其内部次区域自贸安排，这是FTAAP整合区域内贸易安排的理由。研究表明，2025年FTAAP产生的收入增长将达2.4万亿美元，相当于世界GDP的2.3%，而TPP和RCEP将分别为0.2%和0.6%（A.Petri,2014）。在收益和福利上，无论是从TPP路径演化的FTAAP，还是从RCEP路径演化的FTAAP，二者分别是TPP和RCEP总和的三倍和二倍。三是即使仅货物贸易意义上的FTAAP，其所带来的收益和福利大致等同于“茂物目标”实现所达到的程度。而且，只要提高标准，随着服务贸易、投资议题的加入，FTAAP就会给亚太成员带来更为显著的收益和福利改善。
（二）为自身发展，APEC有动力推动FTAAP建设。从FTAAP的产生和进展过程可见，APEC一直发挥着推动作用，包括孵化器、引领者和智力资源的投入，等等。APEC这些作用被写入《APEC推动实现FTAAP北京路线图》中，同时强调FTAAP将在APEC外实现，平行于APEC进程。在FTAAP上发挥引领和孵化器作用可以作为APEC的发展动力和充实其合作内容。
1998年亚洲金融危机之后，APEC推动地区贸易自由化的能力不断弱化，“茂物目标”实现的难度加大。“茂物目标”是APEC的一面旗帜，FTAAP的出现使APEC认识到，可以将其作为抓手来推动“茂物目标”的实现，从而提振其发展势头。可以说，APEC对FTAAP的引领和智力资源投入，反过来也激发了APEC的活力和巩固了APEC在区域框架中地位。
支持FTAAP还有助于推进区域一体化，这也符合APEC的宗旨。亚洲金融危机后，亚太区内以自贸区为代表的次区域安排数量激增，这不但分散了推动APEC建设的动力，还产生“意大利面碗”效应，削弱了APEC在自由化和便利化上的成果。尽管2005年APEC出台了《RTAs/FTAs最佳范例》以加强各个FTA之间的协调，但收效甚微。
（三）域内大国在FTAAP建设上具有关键性作用。作为覆盖整个地区的巨型自贸区，FTAAP属于一种公共产品。“搭便车”导致公共产品的供给总是处于不足的状态，且由于公共物品的规模和其他技术特性，导致初始公共产品的价格十分高昂。对于组织和启动FTAAP这样的巨型自贸区，只有关注额外经济和战略利益的大国才愿意承担创立成本，而区域内的小国只获得正常经济利益，采取“搭便车”或追随策略才是最优的选择。从FTAAP的产生和进展来看，中、美作为区域内大国的确发挥了关键性作用。
国际金融危机前，美国支持FTAAP主要是避免被排除在东亚合作之外和获得亚太区域合作的主导权。根据新区域主义，区域合作的主导权主要是指决定区域内规则的能力。作为大国，制定和主导国际经济规则贯穿美国对外政策的始终。随着实力的下降，美国更加重视通过制定国际经济规则来维护自身的利益。由于美国在“下一代”贸易和投资等方面更有优势，这有利于美国主导FTAAP并进而增强其在多边贸易体系的话语权。
2008年国际金融危机后，随着中美经济实力的“东升西降”，以及在东亚正形成围绕中国的合作格局，美国开始将注意力从FTAAP转移到TPP上。在奥巴马总统时代，尽管美国对华政策从接触转为防范，但目的还不是把中国排除在美国构建的规则体系之外。美国构建TPP，用奥巴马的话说就是“不允许中国书写全球经济规则”。美国希望先以TPP为模板主导地区和“下一代”经贸规则，中国作为规则的接受者，然后在此基础上建立FTAAP。
作为后起的大国，中国在FTAAP建设上发挥了关键性的推动作用。2014年前中国推动FTAAP主要是侧重支持APEC重振发展势头，以促进地区贸易投资自由化、便利化进程。2014年之后，随着TPP和RCEP谈判的启动，中国推动FTAAP主要是侧重缓和TPP和RCEP双轨竞争导致的区域架构分裂，从而弱化欧美另起炉灶建立新的全球贸易平台的动机。中国作为地区大国，以FTAAP为目标，通过引领TPP和RCEP成为地区一体化和繁荣的“垫脚石”，而非“绊脚石”，这对促进亚太地区的一体化和巩固全球多边体系具有重要意义。
中国推动FTAAP建设，可以抓住机遇参与到地区和“下一代”贸易规则的制定中去。党的十八届三中全会提出，要以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。加快实施自由贸易区战略，已成为新时期中国新一轮对外开放的重要内容。新一轮对外开放主要是制度型开放，包括参与国际经济规则的制定，从国际规则的接受者向参与者转变。FTAAP是全面、高水平自贸区，涉及下一代贸易规则的制定。以创始国的身份推动FTAAP建立，可以在地区经贸规则的制定中占据有利地位，避免作为后来者被动接受规则的命运。
关于FTAAP的发展前景
基于前述三方面因素，可以从短期与中长期两个维度分析FTAAP的前景。
（一）FTAAP建设在启动后出现前进乏力的态势，短期前景并不乐观。有观点认为，中美两国爆发贸易战，表明FTAAP建设已不可能。从短期角度来看，这样的观点有一定道理。但从中长期看，FTAAP潜在收益和影响、APEC引领作用这两个因素并没有发生根本改变，而且这两个因素也在一定程度上有利于缓解中美之间的大国博弈。从这个意义上说，FTAAP建设不仅是结果，更是一个过程。
从2016年后中美大国博弈加剧，三重危机开始显现。2017年特朗普上任美国总统后，经济上转向双边贸易谈判和单边主义，对中国采取更直接的贸易战打压方式；政治上将中国定位为“竞争者”，而非“合作伙伴”。中美贸易战宣告了美国对华经济接触战略的终结，拉开了中美经济竞争的序幕，“经济脱钩”的风险上升。拜登接替特朗普上台后，在战略上仍将中国视为首要战略挑战，推出“印太战略”，对华展开全方位战略竞争。
中美大国博弈的本质是如何处理霸权国与崛起国的关系。由于二战后核武器的威慑、主权规范的深入和经济的相互依赖，使得传统通过战争方式实现大国争霸已经不可能，更理性的选择是通过国际规则、国际机制来实现权力转移。合作的制度论观点认为，在霸权国虽然实力下降，但崛起国实力还没有强到足以抗衡霸权国前，霸权国可以通过国际或区域的制度安排用规则的力量实现有利于自身的利益分配格局，以制约崛起国和延续从以前格局中继续获得利益。从这个角度来看，美国推动FTAAP作为区域性的制度安排，比将中国作为竞争对手进行直接打压，对美国更为有利。
随着时间的推移，美国国内反对中美竞争的意见可能会变得更强烈，一旦自由派力量超过保守派，则美国的对外政策可能会改变。新自由制度主义理论代表人物罗伯特·基欧汉认为，2016年之前美国政策精英针对新兴国家的崛起而展开关于全球秩序的辩论，但随着特朗普当选为美国总统，美国面临的最大外交挑战来自内部，而不是外部。四年后，越来越多的美国人认识到，决定美国前途和命运的主要在于美国能否解决好国内问题。从实际经济表现来看，美国对中国的竞争和打压，其政策效果并不明显。从2014年到2020年，相比于中国，美国作为超级大国的衰落更加明显。2020年新冠疫情暴发以来，中美经济总量差距进一步缩小，中国经济总量首次达到美国的70%以上。由于与中国的贸易战，美国面临通货膨胀和失业率上升，普通民众生活成本提高，美联储的货币政策调控空间被进一步压缩，美元的世界货币地位下降，经济迟迟难以走出衰退等一系列后果。在这种情况下，近期美国商务部部长开始主动联系中国减免关税，这可以看作美国对中国竞争政策松动的一个迹象。
（二）中长期FTAAP的前景取决于CPTPP和RCEP两大路径的完善建设，以及中美大国关系的调整。2010年APEC峰会的宣言附件《通往FTAAP之路》和2014年APEC峰会宣言附件《APEC推动实现FTAAP北京路线图》中指出，采取切实步骤实现FTAAP以深化亚太地区一体化，在ASEAN+3、ASEAN+6和TPP等现有合作框架的基础上，建立一个全面的FTAAP。2016年APEC峰会领导人批准的《亚太自贸区联合战略研究报告》中，明确将TPP和RCEP作为建设FTAAP的路径。
2017年1月美国宣布退出TPP后，在日本的努力下，11月剩余成员国达成框架协议，决定将TPP正式更名为CPTPP。2018年1月达成最终文本协议，该年底CPTPP在日本、澳大利亚、加拿大、新西兰、墨西哥和新加坡六国正式生效。
RCEP的概念是在2011年2月第18次东盟经济部长会议上首次提出的，这可以看作是东亚经济体谋求东亚合作摆脱困境、深入推进的一种尝试。2013年5月RCEP正式开始谈判，最终冲破各种阻力于2020年11月15日签署文本协议。RCEP是亚太地区人口最多、规模最大和潜力最高的自贸区。
在美国退出TPP后，FTAAP的RCEP路径比CPTPP路径更有希望成为建设FTAAP的主渠道。CPTPP相对于TPP在市场份额、经济体量、贸易和投资规模，以及全球影响力上都显著下降。如，总GDP从占全球的40%下降到13%，对外贸易规模下降为TPP的57%，吸引外资和对外投资规模分别下降为TPP的37%和46%。而RCEP的总人口约占世界总量的30%，总GDP约占全球GDP总量的33%，总出口约占全球贸易总额的28%。
在标准上，RCEP主要侧重传统贸易规则，而CPTPP的标准要明显高于RCEP，更侧重“下一代”贸易和“边境后”规则。RCEP和CPTPP两个路径不是相互排斥的，而应该是互补的，这样才利于建立一个全面、高质量的FTAAP。
现在的RCEP和CPTPP都不包括美国，未来基于这样路径上建立的自贸区还不是真正意义上的FTAAP。从地区市场和生产链的角度看，不包括中国或美国，就构不成FTAAP。从实力上看，中美都是地区大国，可以左右本地区自贸区协议的成败。因此，只有当美国回归CPTPP或RCEP路径时，FTAAP才有真正建立的可能，而这取决于中美大国关系的调整。
政策建议
经过2014年的启动建设，2016年迈出实质性建设的一步后，FTAAP进展乏力。特别是在三重危机的冲击下，FTAAP的前景充满了更多的不确定性。中国作为地区的新兴大国，在FTAAP启动建设过程中发挥了关键性作用，未来有必要从全球视野和自身发展的战略高度，做好在政策上支持FTAAP建设的工作，以便在区域和多边体系重构中占据主动。
第一，提升FTAAP在国家自贸区战略中的地位，以长期和务实的态度渐进性地推进FTAAP。FTAAP属于亚太地区的巨型自贸区，无论对亚太地区，还是全球多边贸易体系都有重要的影响。要从整合地区产业链来推动包容性全球化的高度定位FTAAP，可以从道义的高度表明，中国实施自贸区战略并不是为了主导和另起炉灶制定地区规则，而是同亚太其他经济体一道共商共建共享亚太地区的一体化，促进全球多边体系的健康发展。FTAAP是全面、高水平的自贸区，将FTAAP纳入国家自贸区战略，可以向世界传递中国坚持改革开放的信号，用以回击2016年以来甚嚣尘上的逆全球化、贸易保护主义和单边主义。鉴于亚太地区的高度异质性和缺乏地区认同，要更多地从FTAAP潜在的巨大利益和影响的角度入手，从培育地区的利益认同开始到走向地区的观念认同，这就需要在推动FTAAP过程中从长期着眼，以渐进的方式务实推进，不因一时的保护主义逆风兴起而打退堂鼓。
第二，大力支持以APEC为平台，通过发挥其引领和孵化器的作用来推动FTAAP的建设。经过三十多年的发展，APEC已成为亚太地区规模最大、级别最高、领域最广、成员最多、影响力最大的区域合作机制。APEC最初就是在美国倡议下建立的，并且是目前唯一联系太平洋东西两岸的区域合作机制。APEC也是中国参与的第一个区域合作组织，在中国与周边地区经济合作方面发挥了重要作用。APEC在亚太地区贸易和投资自由化与便利化、经济合作等方面贡献巨大，尽管亚洲金融危机后遭遇挫折，但APEC作为平台具有不可替代的咨询、沟通和领导人会面的功能。尤其是在当前大国竞争加剧、贸易保护主义抬头和国家间保守封闭气氛弥漫的情况下，APEC的平台功能具有更加重要的意义。
对于地区合作和一体化过程中的主导权之争，主要有三种解决方式：一是欧盟模式，就是法德两国共同分享主导权；二是北美自由贸易区（NAFTA）模式，美国独享主导权；三是“小马拉大车”模式，例如在“10+3”合作中，中日相互妥协的结果就是将主导权交给相对弱小的东盟。这样就形成以东盟为“驾驶员”引领的合作，实际上是以东盟为中心的合作。RCEP的建立也是以这样的方式。这种成功经验可以复制到FTAAP的建设之中，如果中美以更大的力度支持APEC发挥类似东盟的作用，充当FTAAP的“驾驶员”，那么就可以在一定程度上减少中美两国在FTAAP上由于大国竞争所产生的不信任。
同时，随着APEC的实力和号召力增强，APEC作为平台有助于缓解中美的大国博弈。这方面法德两国就是一个例子。在欧洲一体化的框架下，法德两国矛盾就有了更多的缓冲和解决的方法。
第三，在建立FTAAP的两条路径中，应侧重推动RCEP路径成为优先路径。尽管从建设FTAAP的结果来说，通过两条路径都可能最终实现，但从过程上看，不同的路径会对不同的国家带来不同影响和收益。从总量指标来看，美国退出TPP后建立的CPTPP，其无论是在规模还是影响力上都大为缩水。在经济发展程度上，CPTPP成员除越南外，大部分成员属于发达或富裕经济体，成员内部经济结构相似，互补性较差；RCEP成员发展程度差异性在目前各类自贸协定中最大，成员间产业结构互补性较强。CPTPP更重视“下一代贸易”议题，涉及国有企业、电子商务等议题，而这些方面RCEP几乎是空白。RCEP更重视中小企业、人力资源、经济技术合作等发展性议题。
可见，从亚太地区存在的高度异质性来看，RCEP在成员结构上更具包容性，规则标准上更具灵活性和发展性，在政治安全上没有那么多的地缘色彩。因此，从亚太地区的实际出发，以RCEP途径来建设FTAAP相对来说更为适合。
将RCEP途径作为优先途径，符合中国在自贸区建设上的渐进性原则。RCEP在规则上的灵活性和发展性，可以给中国更充分的时间进行改革和政策调整，降低由于短时间内经贸自由化所造成的社会经济冲击。另外，中国参与了RCEP的谈判和其规则的制定，在RCEP向FTAAP规则的升级过程中，这有利于中国作为规则的制定者而不是接受者。中国支持RCEP作为主途径，还有利于中国申请加入CPTPP在规则谈判时占据有利地位。退一步说，即使未来FTAAP由于各种原因难以推进，中国支持RCEP发展壮大也有利于亚太地区的经济一体化。
为此，中国应继续支持东盟在RCEP升级和扩容中的中心和主导地位，可以将中国—东盟自贸区（CAFTA）作为抓手来促进RCEP的发展。在CAFTA走过“黄金十年”后，中国支持的CAFTA升级，继续为双方未来发展的“钻石十年”创造条件。
第四，利用推动FTAAP来倒逼国内的改革发展。40多年来的伟大实践表明，中国的改革顺应了当时世界经济全球化的趋势，契合了世界各国人民要发展、要合作、要和平生活的时代潮流。目前，中国的改革已进入“深水区”，除了借鉴国外成功的治理经验外，还需要来自外部的竞争压力打破既得利益格局，倒逼国内的改革进程。
在推动和参与高标准FTAAP过程中，需要改革国内经贸体制和规则，使国内和国外能够在制度和规则上实现对轨。加速推进国内的改革，可以在推动这些自贸区谈判时占据主动地位，从而获得更多的话语权。尽管这些自贸区的高标准短期内对国内经济有压力，但从长期来看这些标准同国内经济改革的方向和内容在一定程度上是一致的。近年来，中国以高标准自贸区为参照，变压力为动力，不断深化相关领域的改革，如中美双边投资协定（BIT）、建立上海自贸区、中国和欧盟共同完成全面投资协定（CAI）等，涉及了竞争政策、国有企业、金融开放、负面清单、知识产权、劳工高标准等议题。随着改革的深入，未来中国国内规则与自贸区高标准之间的差距将进一步缩小。
第五，以开放的心态对待中美大国博弈。中美对于FTAAP具有关键性的推动作用，没有任何一方，都不能建立真正意义上的FTAAP。当前，作为世界和区域大国，中美两国的经济依赖程度很高，在国际政治上没有对方的支持都难以有所作为，从这点来看，中美两国没有根本利益冲突。习近平主席曾经说道，太平洋足够宽广能容下中美两国。中美双方都能接受、共赢的结果才是稳定和持久的。尽管中美关系当前遭遇困难，但中国作为新兴大国，从时间和发展趋势上看，未来局势更有利，应以开放心态面对中美大国博弈，从人类命运共同体的高度去推动FTAAP的建设。
作者： 中国社会科学院亚太与全球战略研究院 刘均胜
来源： 《中国发展观察》2022年第12期
