谢鹏程:司法改革“三步走”的思考

选择字号:   本文共阅读 2797 次 更新时间:2007-04-11 01:23:34

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谢鹏程  

  

  司法改革已经有十几年的历程了,应当在总结经验的基础上,结合实际,对如何深化司法改革的问题作进一步的思考。在此,就改革的实际步骤问题,笔者冒昧提出一些初步的设想。

  第一步,实现司法经费的足额保障和司法队伍的专业化。一是改革“分级管理、分级负担”的财政保障体制,实行“足额预算、全额保障”,彻底解决目前实际存在的“收支挂钩”、“以收定支”、司法机关自筹资金搞福利导致“为钱办案”等问题;二是提高司法人员工资和福利待遇,并与行政人员拉开差距,保持各地司法人员工资水平基本平衡,解决司法人才流失和人才分布不平衡等问题;三是实行司法人员分类管理,形成司法人员的素能养成机制,保障司法业务人员的专业水平。只有解决了司法经费问题,才能防止司法活动中的利益冲突(即司法职能所代表的国家和社会公共利益与司法机关的利益、当事人的利益之间的冲突),切断司法机关在诉讼中的利益牵涉;才能避免司法机关对地方政府的依赖,克服司法的地方化和部门化倾向,从源头上治理司法腐败;只有提高司法人员的待遇,才能形成稳定的、高素质的、专业化的司法队伍,保障司法队伍素质的整体水平,保证司法自由裁量权的合理行使,提高司法的公信力和权威性。这既是保障国家司法权统一公正行使的需要,也是维护国家法制统一的需要。从财政负担上看,2006年全国检察系统的全部财政支出约150亿元,审判系统约200多亿元,一共不到400亿元,加上基本建设费用和适当增加工资福利,总共支出500亿元就可以全面解决司法经费问题。2006年国家财政收入增加了3700多亿元,拿出七分之一就能解决全部司法经费。从人才结构上看,一方面,前些年进入司法机关的非专业人员基本退休或者临近退休,为司法机关吸收专业人才提供了良好契机;另一方面,这些年法学教育快速发展,培养了大批法律专业人才,问题不是专业人才短缺,而是地区分布不平衡(不发达地区缺乏专业人才)和用人制度不合理。只要有较高的、基本平衡的工资待遇,通过建立全国法律专业人才调配和交流制度,也不难解决人才分布不平衡的问题。相比而言,司法人员的分类管理制度可能需要经过较长时间的建立和完善过程。

  第二步,实现司法权的合理配置和程序优化。回顾司法改革的历程,我们不难发现,改革的障碍在很大程度上来自部门保护主义和由此产生的“争权夺利”现象。例如,刑事诉讼中的强制措施改革,事关人权保障和诉讼的顺利进行,一直没有解决好决定、执行与羁押的分离以及保释和技术侦查手段的合理适用等问题,既容易导致侦查权的滥用,也限制了侦查能力的提高。再如,审判机关和检察机关都具有司法、行政、人事管理、纪检监察和财务管理等职能,都是“五脏俱全”的综合性国家机构,虽然在目前情况下对保障司法独立起到了一定的作用,但是对提高司法管理的专业化水平,推进司法职业化造成了诸多障碍。无论在理论上还是在制度安排上,我们都不难做到,把行政性质的职能分配给适当的行政机关行使,把法律监督性质的职能分配给检察机关行使,把审判性质的职能全部交给审判机关行使,形成职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制,消除职能交叉、重叠、扯皮等现象。不解决利益冲突问题,司法改革的过程就容易被利益冲突所扭曲,司法权的合理配置和程序的优化就会常常被部门保护主义挫败。因此,司法改革很难从职权配置和程序优化起步。只有在实现了第一步战略目标后,司法的各项权力才能主要代表着责任和荣誉,而不意味着部门或单位的利益。在这种情况下,有关司法权配置、司法制度和司法程序设计以及内部司法规范完善等方面的争议,就只是一个认识问题,而不牵涉利益问题,才可以做到秉公立法、秉公设制、秉公司法。在完成了职能定位和合理分工以后,再逐步实现程序的优化,深化诉讼程序和诉讼制度的改革,提高司法效率,保障司法公正,树立司法权威。

  第三步,实现司法独立。多年来,我们一直把司法独立作为司法改革的首要目标,这是认识上的一个误区。司法独立作为司法公正和人权保障的基本条件,其重要性是不容置疑的,但是,在我国政治体制中,在经济、文化、社会发展水平不高和发展不平衡的条件下,它不可能成为一个初级目标,也不应当是一个中级目标,而应当是一个高级目标。从司法本身来看,在司法腐败问题没有解决,司法公正没有保障,司法权威不高的情况下,司法独立缺乏必要的社会资源,难以获得普遍的支持。司法独立既是一个目标,也是一个过程。在实现司法独立的过程中,我们首先要解决好经费保障和队伍专业化的问题,使司法独立具备基本的前提条件;然后,解决司法权的合理配置和程序优化问题,使司法公正和司法权威获得可靠的制度保障和社会基础;最后,才有可能在政治体制改革的进程中逐步实现司法独立。

  司法改革之路需要我们一步一步地走,不能跳跃,也难以逾越。第一步解决司法的经费和人才问题,是治理司法腐败的源头工程,也是全面推进司法改革的基础和关键。第二步解决司法权合理配置和程序优化问题,是司法改革的实质内容和攻坚阶段,也是全面保障司法公正和树立司法权威的制度建设时期。第三步解决司法独立问题,是司法改革和政治体制改革共同推进和发展的自然结果,也是中国特色社会主义司法制度建设和改革基本完成的标志。当然,司法改革是一个综合性的配套工程,每一步都不是绝然分开的、独立的,相反,每一步之间都存在着内在的联系,第二步对第一步,第三步对第二步都存在着依赖关系,前一步没有实现目标,后一步不可能实现其目标;同时,前一步目标与后一步目标也存在一定的相关性和条件关系,在实现第一步目标的时候,也可以适当地做一些属于第二步甚至第三步目标性质的初步改革;在实现第二步或者第三步的目标时,也可能还要进一步完善第一步未尽的制度安排。但是,每一步有每一步的重点,只有突出各阶段的重点,扎实推进,才能全面实现司法改革的基本目标和司法制度的现代化。(学习时报)

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