马雪:美国减少对华供应链依赖的路径及困境

选择字号:   本文共阅读 395 次 更新时间:2022-11-22 21:57:21

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马雪  

  

   【内容提要】美国正在从限制中国、强化自身和联合盟友三个方面减少对华供应链依赖。从战略意图上看,美国要推动形成受其支配的供应链;从策略手段上看,美国要将供应链调整至对华全面拒斥和全面接触的折中区间;从政策设计看,美国对华脱钩过程采取谨慎的渐进主义。但美国的政策存在四重困境,即减少对华供应链依赖难以平衡弹性与效率,对华技术管控面临信息和控制困境,政策难以在国内落地,其政策效果很大程度取决于盟友配合。上述困境将限制美国政策实施的效果和可持续性。但是,美国相关政策已呈现长期化、不可逆倾向,其影响不容忽视。

  

   自2010年代中期,美国开始关注某些关键领域的对华战略依赖,将中国视为其国家安全主要威胁。同时,美国国内技术民族主义思想上升,美国政府将科技视为竞争工具,要遏制中国的发展,并由此形成了“对华脱钩”政策。该政策肇始于奥巴马第二任期,在特朗政府时期得到提升和巩固,在拜登政府时期得以延续。拜登政府将美国“供应链弹性”视作国家安全问题,从“全面脱钩”转向“更精准剥离”,且利用各国对地缘政治不确定性的担忧,促成美国与盟友间重置供应链的共识,欲重塑受美国全面支配的供应链。本文通过梳理美国减少对华供应链依赖的路径,分析美国的战略意图、策略方法,探讨其政策实施困境,以期加深对美国政策进度和限度的理解。

   一

   综合看,美国减少对华供应链依赖的实施路径有限制中国、强化自身和联合盟友三类。美国早期的行动主要是以限制为主,旨在短期内挫败和遏制中国。但由于限制措施本身并不能确保美国在长期竞争中处于领先地位,美国进而更加注重采取措施加强自身竞争力和领导力,最大程度保护美国国家安全至关重要的政治敏感行业。同时,美国推动构建友邦导向的可信赖供应网络,将联盟网络作为选项,允许一些规模经济。

   第一,美国通过出口管制、投资限制、电信和电子许可制度、签证禁令、制裁等措施,牵制中国供应链的发展。一是通过立法和设立机制,限制中国获得其战略产业相关的技术和知识产权。2018年美国通过《外商投资风险审查现代化法》和《出口管制改革法》,大幅扩大外商投资审查委员会和商务部的裁量权,重点限制中国对美国高精尖、支柱性企业投资并购。2019年9月,美国财政部细化关于改革美国外国投资和交易的国家安全审查条例,对中国赴美投资审查力度空前加大。美国上述行径旨在保持技术代差,保护关键技术,遏制中国发展力量。

   二是对有所谓“不平等贸易行为”的中国企业增加关税等贸易措施,推动中国制造成本上升,遏制中国产业升级。特朗普政府以“强制技术转移”“政府补贴”为由,发起301调查并最终施加大幅关税。从最初对从中国进口的500亿美元产品征税清单看,美国重点打击“中国制造2025”中的产品,主要涉及半导体、发动机、工业机器人、农业与纺织机械、电池、医疗设备、航天航空等行业,防止中国在未来高科技领域占据主导地位。可见,美国政府没有掩饰使用关税遏制中国产业升级的目的。拜登上台后,依然维持了大多数对华关税。拜登政府还成立由美国贸易代表办公室领导的供应链贸易行动小组,审查对中国产业补贴等侵蚀美国关键供应链弹性的不公平做法。2022年6月,在美国持续炒作新疆存在“强迫劳动”议题的背景下,美国正式施行所谓“维吾尔强迫劳动预防法”,禁止美国进口与新疆相关的产品,包括产地在新疆、使用新疆产地原料、雇佣维吾尔族人员的企业产品,对华打压覆盖到新疆纺织、太阳能和农业行业供应链。

   三是推动渐进式立法,降低对华进口依赖,尤其是摒弃削弱自身战略产业自主的依赖项目。《2018年国防授权法》(NDAA)宣布将包括华为和中兴在内的五家中国公司排除在其5G电信采购计划之外,还禁止美国电信公司使用通用服务基金从华为和中兴购买设备。此后滤除中国影响成为美国各政府机构的惯例操作。2018年9月,特朗普发布第13806号行政命令,要求国防部“评估和加强美国制造业和国防工业基地及供应链弹性”,并以国家安全和拉动就业为由,要求将弹药、武器、导弹和空间系统等关键防御系统所涉及中间产品产业链迁回美国。2021年6月,美国出台《建立供应链弹性、振兴美国制造、促进广泛增长》报告,认定美国在半导体、药品及活性药物成份、稀土等关键矿物和材料、大容量电池四类关键产品的供应链上存在漏洞和风险,并要提升美国供应链弹性。

   第二,美国制定国家产业基础设施战略,促进自身关键产业蓬勃发展。拜登政府制定国家经济战略和基础设施战略。2021年11月,美国会通过《基础设施投资和就业法》,既着眼传统的道路桥梁,还投资新能源、信息技术设施和人力基础设施,旨在兼顾软硬基建以提升国家竞争力。2022年2月,美国推出《振兴美国制造业和确保供应链安全计划》,以中国为产业安全威胁,采取多重措施确保关键产业链弹性。美国政府还为研发提供资金支持,以维持和恢复对战略产业的技术领导地位。《基础设施投资和就业法》为能源部清洁示范办公室提供215亿美元,用于各种绿色能源初创公司投资基金,80亿美元用于清洁氢项目,90亿美元用于电网平衡技术,60亿美元用于加强美国电池生产。《创造有益的半导体激励措施》授权财政部向商务部拨款在美国境内建设半导体工厂,建造半导体园区和10个区域中心,支持规模化生产;拨款美国科学基金会组建应用研发部门聚焦技术开发;建立示范平台,吸引风险投资。

   美国政府还通过实施直接补贴、税收减免、进出口配额、制定有利于美国企业标准等方式,激励本土供需双方加强协调与配合。2022年2月,美国众议院通过的《2022年美国竞争法案》明确授权拨款投资半导体技术和产业,在供应层面评估半导体供应链脆弱性,在生产融资层面确保美国半导体工厂建设。2022年8月,拜登签署的《2022年芯片与科学法》,保留了众议院《2022年美国竞争法案》中上述涉及半导体行业的内容,还为在美国半导体制造投资设立了25%税收抵免,旨在促进美国半导体的研究、开发和生产,确保美国在汽车、电器、国防系统等基础技术方面处于领先地位,加强美国供应链并加速未来产业发展。

   第三,美国加强与盟友和合作伙伴间经济合作,实现供应链多元化。拜登政府注重寻求伙伴支持,除盟友及伙伴国家建立可信供应链、共同协调技术规范和标准外,还与“志同道合的伙伴”建立关键原材料联合库存和联合采购,为适宜长期储存的原材料建立战略储备。2021年10月,拜登以G20峰会为契机,召开“全球供应链弹性峰会”,鼓动盟友共建美国主导的全球供应链,以到达“孤立中国”的目的。拜登政府还构建盟友间新自由贸易和投资协定,承诺共同减少对华供应链依赖。2022年乌克兰危机以来,美国利用各国对地缘政治不确定性的担忧,持续炒作所谓“民主对抗威权”,将供应链问题意识形态化,促成美国与盟友间达成重置供应链的共识。美国加速美欧供应链合作布局,以美欧技术和贸易委员会(TTC)为平台,加强重塑产业链合作,承诺共同减少“有能力扰乱其经济或施加地缘政治影响力国家”的关键材料和产品依赖。2022年4月,美国商务部工业与安全局(BIS)发布美欧TTC供应工作公告,要求提高半导体、太阳能光伏、稀土磁体和锂电池等关键矿物材料、药品等供应链弹性,确保关键供应链在盟国,重塑盟友导向的供应链。2022年5月,拜登访问日韩,加快推动构建半导体供应链,与日达成强化半导体、先进蓄电池等供应链合作,与韩在事先觉察供应链混乱预警系统方面达成合作。拜登政府还与印度、印尼和越南等“印太”地区伙伴扩展合作关系,与利益相似的多边机制建立联系,以丰富供应链、弱化中国全球工业中心地位。2022年5月,美国推出将中国排除在外的“印太经济框架”,其中重要支柱之一即强推供应链弹性规则,就关键产品弹性供应加强合作,以逐步摆脱对华依赖。同时,美国加快推进《美墨加协定》落实,提出“重返美洲”倡议,计划投资300~500亿美元以鼓励美企把在亚洲的生产设施转移至墨西哥及其他拉美和加勒比地区。

   二

   具体看,美国减少对华供应链依赖的战略意图非常明显,策略手段逐渐明晰,政策设计循序渐进。

   从战略意图上看,美国减少对华供应链依赖是要推动形成受其支配的供应链。美国实际要重塑供应链的供需两端。在需求侧,对中国有“战略依赖”的中低端产业,美国希望寻求来源的多样化,并保持供应链弹性,强制加快中低端产业从中国转移的进程;在供给侧,美国针对所谓的战略产业,要阻碍中国获得美国先进技术,锁定和控制中国的发展空间。美国对中国供应链供需两端进行双向挤压,最终要形成受其支配的供应链。

   一方面,美国作为在全球供应链中的买方角色,对供应链受到关键卖方中国的制约而备感忧虑。美国既怕自身遭受中国经济的风险,又怕中国将关键产品作为经济工具对其实施“经济胁迫”。因此,美国谋求调整“对华有战略依赖”的供应链,要增加供应链每个环节卖家数量,从而削弱中国卖方实力。美国将符合三个细化指标的供应链称为“对华有战略依赖”的供应链:第一,美国在这一特定行业、特定部门或特定种类的产品上是净进口国;第二,美国在这一特定行业、特定部门或特定种类产品从中国的进口比例超过进口总量的50%;第三,中国在这一特定行业、特定部门或特定种类产品上占全球市场份额30%以上。据此,美国对华依赖较大的产品种类有:钨、锰、钪、钇等金属类;维B2、维C、维D、维B1、维B6、维B12以及辅酶Q10等维生素类;青霉素、四环素、氯霉素等抗生素类;焊接链、千斤顶、门式起重机、集装箱、安全玻璃、金属小脚轮等工业生产所需品;笔记本电脑、手机、投影仪、电视游戏机、麦克风和锂电池等高科技产品;锚、捕鱼设备和救生衣等海洋产业相关产品。在涉及这些产品的供应链调整中,美国既谋求通过贸易限制手段,推动中国制造成本上升,又谋求整合自身和盟友资源,主要采取“友岸外包”(将贸易和直接投资限制在政治盟友的范围内)和“近岸外包”(将业务外包给地理、时区、语言相近的邻国或邻近地区),与中国现有产品竞逐。

   另一方面,美国又是全球产业链高端技术的提供者,对原本处于产业链中低端的中国攀升和追赶的态势深感恐慌。因此,美国要调整所谓战略产业的供应链,是要遏制中国创新赶超,以维持重大技术的经济红利,以及由此造就的军事与国家安全优势。这些战略产业主要是与第四次产业革命相关的核心领域,包括人工智能、计算硬件、材料与制造科学、网络与数据通信、合成生物、自动化机器人、密码、纳米、量子等。随着第四次产业革命到来,美国不再高度迎合全球化,而是愈发警惕敌对国家“盗取”自身技术创新成果。美国政府认为应对和控制中国的技术威胁和风险是美国国家福祉和实力的关键决定因素,也是中美战略竞争的核心舞台。美国调整这些战略性供应链本质上是在中国尚未取得主导地位的关键前沿技术领域取得突破,维持领先优势的同时,保护现有美国技术不再转移至中国,进而遏制中国的发展空间和速度。

从策略手段上看,美国谋求将供应链调整至对华全面拒斥和全面接触的折中区间。美国对华供应链调整既非完全变革统一市场,也非继续深化分工网络,而是锁定与中国的合作空间和水平,将中国的发展方向和增长极限控制在无法挑战美国的范围。这是折中了美国内部有严重分歧的两派人意见:“限制派”倾向于将双边关系定义为“零和博弈”,即认为中国通过利用美国的科技产业和系统获得长期战略优势,而美国只获得边际和暂时的收益。美国获得技术主导地位的窗口期即将关闭,因此美国必须采取更强硬措施,大幅减少双边技术交流和贸易往来。其中最严厉的提议来自前美国国家安全副顾问博明(MattPottinger),他主张将美国的对外投资限制“至少扩大一个数量级”;参议员汤姆?科顿(TomCotton)提议对中国实施“研究封锁”,对高端半导体进行全面出口管制,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代国际关系》2022年第10期

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