范今朝:中国行政区划变更的现状与面临的问题

选择字号:   本文共阅读 4282 次 更新时间:2007-04-04 23:47:04

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范今朝  

  再摸索以类似联邦制思路处理民族地区问题,最后在各类型政区实行大致同等待遇,基本消除政区的特殊性,达致完全、真正的统一(实质上,或法律意义上,或公民同等的国民待遇上的真正的“统一”);再将聚落自治上升为各级政区的“地方自治”。[18]

  

  四、对行政区划改革的一些深层思考

  

  中国当代行政区划变动频繁,为什么诸多改革难见成效,问题却愈来愈多?问题的实质何在?笔者认为,根源在于两个问题没有解决:一是地方治理结构紊乱,有关制度不完善,法规不健全,随意曲解法律、甚至违法的举措时常可见而无从监督;另一个则是更深层的,即产权制度模糊,除了个人产权不完善外,共有(公有)产权也不健全,即社区的、地方的(各级行政区)乃至中央政府的公有财产(资源)的产权划分极其模糊,层级越高,对资源的支配力越大,导致行政区划改革往往成为不同政区之间占有资源的竞争。中国行政区划改革必须以这两个问题的解决为前提;否则所谓的改革只能引起混乱。

  中国当前地方治理结构的紊乱,与中央与地方关系的不确定性相关。对此众多学者作过许多分析,认识也基本一致。如潘小娟1997年即指出,中央政府与地方政府之间职责权限划分不科学、不合理,无论是在中央与地方的权限划分还是权限制约上,宪法和法律的规定都过于原则、笼统和宽泛,不易操作,中央对地方的监督也软弱乏力。[19]

  中国目前有关行政区划的法规内容过于简略,用语模糊,多原则性规定而缺乏详细的标准和实质性内容,缺乏可操作性。例如,当前的行政区划体系仅在《宪法》中有所规定,但具体各层级的含义、权责、划分方式和标准等都语焉不详,又缺乏相关法规(目前直接涉及行政区划管理的只有国务院1985年颁布的《国务院关于行政区划管理的规定》[20],这一行政法规仅规定了不同政区设立变更的审批权限)。尤其是现在将“市”分属多个层级,既有宪法所规定的“直辖市”、“较大的市”和“市”,又有行政等级上的省级市、副省级市、地(州)级市和县级市,即所谓的“三层四等”[21],使用同一通名,人为增加了混乱。有的法规过于陈旧(如《城市街道办事处条例》制定于1954年),却既不废止,也不修订。

  同时,不少法规内容上有漏洞,执行后发现了问题又无法解决,而只能暂停了事,对于违反现有法规的做法也缺乏监督和纠错机制。例如,1980年代以来所推出的几种“设市标准”[22],虽经数次修订仍无法满足城市化发展的要求(现行“县级市”的标准乃1993年制定,现在东部地区一般的县均达到此标准,若照此实施全都可以改县为市,那么东部地区的县级行政区划将几近消失)。原有法规明文规定,只有“较大的”城市才能设市级行政区,但现实中各地把“地改市”扩展到没有法律依据的所谓“地级市”;而“整县改市”则属于“偷换概念”,将宪法条文的立法原意曲解以适应现实需要,把适用于狭域型的城市地区的“市”建制转变为广域型的“市”;另外,作为城市政府派出机构的街道办事处体制也被扩展至未设市地区(目前,有些县在县政府所在地将镇改为“街道”[23]),或者其职能被等同于具有基层政权性质的乡、镇政府[24]。此外还有各种没有法律依据的诸如开发区、度假区等等,以及在同样类型政区之上随意赋予的各种不同的级别。

  地方政府之所以有调整区划的愿望和冲动,有其深层的原因,即土地产权控制与区划变动直接相关。在现行土地制度下,公有土地的产权界定非常模糊,于是各级地方政府都希望通过行政区划变动来调整辖区范围,从而获得新的土地及其它资源和资产的支配权;再凭借地方政府对公有土地的支配权,以极低廉的价格甚至无偿获得土地,进而通过推动房地产开发取得大量土地批租收入,又推动地方经济发展,借以获得政绩。这是当前各地政府关注行政区划调整的根源所在。

  虽然宪法承认个人的私有财产[25],但最重要的一项财产权利即土地却被排斥在私有产权之外。依现行法规,农村的土地名义上属农民集体所有,但改为建设用地时必须先由国家征收或征用。由于“农村集体”的土地产权在法律上模糊虚置,导致农民难以利用现有法规抵制各利益集团利用“国家”的名义对农民土地所有权的侵犯,而政府或一些滥用“国家”名义的既得利益集团却成了农村土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者。[26]

  进一步来看,土地资源是地方性、属地性最强的,但目前的相关法规却规定其最终支配权在国务院。正如郭励弘指出的:“政府的产权制度之所以这样安排,起源于长期以来我们是以所有制的理念掩盖所有权的权属,由此导致‘国有’概念的混乱。传统的计划经济一直是从所有制即生产关系的角度来诠释‘国有’,简言之,‘国有’就是全民所有,全民所有只能由国务院来代表,因此必须中央统一所有、地方分级管理。……市场经济国家都是从所有权即产权关系的角度来认识‘国有’,简言之,‘国有’就是政府所有,而且是中央政府所有。在任何国家,没有人把州、县、郡、市等地方政府的资产叫作‘国有资产’;同样在任何国家,政府的全部资产都是由各级政府分级所有。[27]”中国这种公有资源的归属混乱令各级地方政府虽然事实上拥有对各自辖区内各种资源和资产(包括土地)的拥有和支配权,但法律上并没有独立而明确的产权主体资格,更无力抵挡上级政府凭借国家名义或“公共利益”、通过行政区划调整将其辖区内的资产无偿划入另一政区。由于地方主要负责人的任用、升迁由上级党政部门确定,当地居民无权过问,再加上各级政府负责人任期的有限性,使得地方政府(及其主要负责人)只追求近期政绩和发展速度[28],竭泽而渔,寅吃卯粮,以满足短期发展的需要,把耕地减少、环境恶化等后果留给中央政府去承担。

  正是在这种状况下,地方政府调整行政区划的冲动十分强烈,其最主要的利益所在就是通过区划调整获得更多的对土地的支配权、收益权。不论是乡改镇,还是乡镇改“街道”,都可以扩大用地指标,让地方政府得以合法地用极低的价格征收农民“集体所有”的土地,租让给房地产业或制造业厂商,从而获取高额收益。经过多年的“圈地运动”,全国圈地3,700万亩,2002年底山东省已将国土规划用地指标的80%用完,浙江省则用了规划用地的97%,而广东省早已用完国土规划的用地指标。[29]

  显然,只有当土地等资源、资产的产权界定明晰,或属个人所有,或归企业、机构、社区所有,或由各级地方政府所有,或由中央政府(国家)所有,地方自治才能真正实现[30],行政区划体系才能真正理顺,地方治理结构才能合理而清晰。

  行政区划体系实际上只是整个政治体制、公共管理中一个外在的架构。在现行的“无限政府”、“产权公有”(实际上是单一的国家所有,而且主要是中央政府所有)的制度环境下实行的行政区划变动,必不可免地会产生一系列问题。审视1979年以来行政区划的变动,尤其是“市”制的转变(即“切块设市”变为“整县改市”,体现为地级市扩张的“市管县(市)”和“撤县(市)设区”等),都是为了增强大、中、小城市的实力(重点在中心城区),而这是以牺牲周边乡村地区、外围市县的发展为前提的,在某种程度上也具有“劫贫济富”的性质。如果现行政治制度基本不变,那么在原有的行政区划变动模式下所作的修修补补,如修订设市标准、界定合理的管辖范围等,均于事无补。中国的政治体制应当转到宪政模式上来。只有产权明确,地方自治才能真正实行;只有法律完善,政区体系才不致随意变更;而所有这些又依赖于独立的司法保障。

  

  【注释】

  [1] 最近的一次较大规模的由行政区划调整而引发的群体性事件是所谓“大冶事件”,起因是湖北省拟将县级市大冶市(原由地级市黄石市代管)改设为黄石市直辖的一个“区”,引起大冶市民不满,在2005年8月4日向黄石市政府请愿,因警方等处理不当,引发大冶市民逾万人于6日冲击黄石市政府大楼,并阻断武汉到黄石的高速公路,终迫使政府将改设一事悬置。“美国之音”和“路透社”都有报导,转引自“湖北大冶市两万民众抗议警察粗暴”,见“大纪元”网站(www.epochtimes.com/gb/5/8/7/n1011016.htm)。更多的地区则在区划调整之前就预为防范,通过各种措施防止这类群体性事件发生。如2005年3月,在广西南宁市行政区划正式调整前,南宁市委办公厅专门发布“关于调整南宁市部分行政区划中维护社会稳定工作的通知”,见“南宁政务信息网”(www.nanning.gov.cn/3751/2005_4_8/3751_55232_1112930643111.html)。

  [2] “我国行政区划改革规划今年激活,关乎数十年布局”,见“新浪网”,2004年4月1日(http://news.sina.com.cn/c/2004-04-01/12262199508s.shtml)。

  [3] “郑州直辖传闻引发热论,重庆模式能否简单复制”,见“新浪网”,2005年4月14日 (http://finance.sina.com.cn/g/20050414/18461518758.shtml )。

  [4] 戴均良,“行政区划体制创新要顺应经济发展”,《中国社会报》,2003年6月24日(总第2592期)。

  [5] “民政部辟谣:我国将设50个省区市属不实传言”,见“新浪网”,2004年5月11日(http://finance.sina.com.cn/g/20040511/0851753915.shtml)。

  [6] 1979年,“五届人大第十一次常委会”通过并公布了“关于省、自治区、直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议”,见杨冠琼著,《当代中国行政管理模式沿革研究》(北京:北京师范大学出版社,1999),第398页。

  [7] 范今朝,“1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用──兼论中国未来行政区划改革走向”,《经济地理》,Vol.24(2004),第4期。第449-453页。

  [8] 1982年《宪法》第30条规定:中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。第31条规定:国家在必要时得设立特别行政区,在特别行政区内实行的制度按照具体情况报全国人民代表大会以法律规定。见“中国法律法规信息系统”网站(http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs)。

  [9] 中华人民共和国民政部编,《中华人民共和国行政区划简册2005》(北京:中国地图出版社,2005),第1页。

  [10] 关于行政村和居民委员会实际具有的政区意义,学者多予承认。如戴均良曾提到,“市区实行两级政府,三级管理,加上居委会组织,实际有四个层次”,见戴均良著《中国市制》(北京:中国地图出版社,2000,第141页)。刘君德等也认为:“在中国目前的政治、经济体制下,社区的建设、服务和管理主要依靠政府去组织和引导,并投入大量资金进行社区建设,提供社区服务,改善社区环境等。因此,中国的社区组织形态表现为行政社区的特点,这与西方国家的社区有很大差别。非行政社区(自然社区)由于被行政区所分割往往得不到发展,甚至会出现相对的衰落。”见刘君德等著《中国政区地理》(北京:科学出版社,1999,第210页)。

  [11] 如1987年颁行的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(该法于10年后经修订正式颁行,见“中华人民共和国民政部”网站(www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290810.htm)),1989年颁行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(见“中华人民共和国民政部”网站(www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290821.htm))。

  [12] 可参见刘君德、冯春萍、华林甫、范今朝编,《中外行政区划比较研究》(上海:华东师范大学出版社,2002年出版),第347页。

  [13] 浦善新等,《中国行政区划概论》(北京:知识出版社,(点击此处阅读下一页)

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