张英洪:试析《村组法》的缺陷及其完善

选择字号:   本文共阅读 7542 次 更新时间:2003-11-07 00:49:00

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张英红  

  是《村组法》第13条提到的。该条规定,村民委员会的选举,由村民选举委员会主持,村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。如果村民会议不作为一种机构,而仅仅当作一次村民召开会议的东西,就有许多问题得不到解决。在这条中,村民选举委员会成员由村民会议推选(暂不提名村民小组),那么,村民会议由谁召集、由谁主持?议事程序怎么规定?由谁规定?候选人的情况怎么掌握?凭什么条件推选候选人?等等,都得不到解决。在实践中,村民会议有的可能是由村党支部书记召集和主持,有的可能是村委会主任召集或主持,有的可能是乡镇党委、政府负责人召集或主持。这三种情况其实都不顺,缺乏法理依据。

  

  第二处,是《村组法》第16条提到的。该条规定,村民要求罢免村民委成员时,村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。正常行使罢免权是民主政治的内在要求,在村民自治实践中也屡见不鲜。问题是《村组法》的这种规定,不利于村民行使罢免权。首先涉及的是由谁主持村民会议?《村组法》规定由村民委员会召开村民会议,这是一种悖论。试想,如果村民要求罢免村委会主任,按照该法规定,村委会主任应该召开和主持村民会议,这种自己召集会议罢免自己的情况,恐怕在全世界都找不到这样觉悟高的人。其实际情况往往是,要么村委会拒绝召开会议,要么是久拖不办。这样,村民的罢免权就等于白了。所以我们常常看到村民到上级上访要求罢免“村官”的现象。这里的根本原因是村民会议还不是一个机构,还没有班子,没有人召集和主持会议。

  

  第三处,是《村组法》第17条提到的。该条规定村民会议由本村18周岁以上的村民组成。这条解决了村民会议的成员资格。这条还规定了召开村民会议的人数比例问题以及所作决定生效的比例问题。问题是,如何没有村民会议这样的机构和班子,由谁登记村民的状况、主持村民会议都落不到实处,把这些职责交给村委会是不妥当的。

  

  第四处,是《村组法》第18条提到的。该条规定,村民委员会向村民会议负责并报告工作,村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会的工作。这就明显要求村民会议应该成为一种机构,具有相应的班子成员,作好会前、会中和会后的各项工作。只有设立村民会议的机构和班子,才能对村民委员会的工作起到监督作用。该条规定,村民会议由村民委员会召集,笔者认为是不妥的。自己召集会议自己报告工作,村民如何评议?必须由有村民会议这样的机构和班子召集村民会议,才会起到应有的作用。

  

  第五处,是《村组法》第19条提到的。该条规定,涉及村民利益的八项大事,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。这种规定显然是暗含由村民委员会召集和主持村民会议。讨论涉及村民切身利益时,肯定会有不同意见,甚至发生争执,尤其是当村民的意见和村委会相左时,可能就会出现问题,如果村委会民主作风好,就依了村民的,一旦村委会执意要办某事,村民又执意不同意办,这中间就缺少一种回旋和协调机制。只有村民会议这个机构主持村民会议,听取村民委员会的工作汇报,才能作出民主科学的决策。

  

  第六、七、八处,是《村组法》第20、21、22条提到的。这几条规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程;人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项;村民委员会实行村务公开制度,要公布由村民会议讨论决定的事项及其实施情况。笔者首先认为,从法理上说,村民自治是直接民主,不宜实行村民代表会议制,因村民代表会议是间接民主。要解决人数较多或者居住分数等情况,应该说还是有其他办法可想的。这几处提到的村民会议,也都需要村民会议这样的机构和班子去具体组织、实施和监督。

  

  所以,《村组法》应该单独设立村民会议的机构和班子,明确界定其权限和职责。根据权力制衡的原则,也需要村民会议这样的机构来监督和制约村民委员会。村民会议可设议长一人,也由村民直接选举产生,任期与村委会相同。总体上看,村民会议机构应类似于各级人民代表大会那种模式,是全村的最高议事、决策、权力机构。村民委员会类似于各级政府那样的机构,是村民会议的执行机构。当然这不是简单的类比,因为村民委员会是村民自治性群众组织,它不具备强制性行政权力,这是自治的本质所在。

  

  《村组法》规定村民委员会设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,同理,村民会议这种最高议事决策和权力机构也可以设立选举罢免委员会、村民理财委员会、民主监督委员会等,这样,村民会议就可以有效地监督村委会的工作。

  

  四、应该取消连选连任的规定,废除村干部职务终身制。在《村组法》这部民主政治的法律中,却遗憾地留有一条封建主义的尾巴,这就是该法第11条“村民委员会成员可以连选连任”的规定。要知道,任何没有任期任届限制的职务都是封建主义的东西。

  

  在我国几千年的封建社会里,官员的职务都是终身制的,终身制导致官僚主义,助长官本位,形成种种特权,产生严重的腐败现象。终身制减弱了政治权力机构的自我净化功能,最后导致人亡政息。终身制是封建主义的产物,有百害而无一利。所以,早在1980年8月,邓小平在《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中,就把“干部领导职务终身制现象”作为党和国家的领导制度、干部制度五个方面的主要弊端之一。邓小平指出干部职务终身制现象的形成,同封建主义的影响有一定的关系,同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系,强调关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定,并指出“任何领导干部的任职都不能是无限期的”。《党章》也作了类似的规定。邓小平同志在我们党的历史上不仅率先提出废除领导职务终身制,而且身体力行带头废除领导职务终身制,主动地从领导职位上退了下来。1989年5月16日邓小平在会见外宾时总结了自己一生所做的主要工作,最后指出还没有能够实现的,就是“废除领导职务终身制”。由此可见邓小平同志对废除领导职务终身制的高度重视和牵挂。

  

  众所周知,我国广大农村的村党支部实际上实行的是变相的终身制,村党支部书记一般都是连选连任。据调查,有的农村党支部书记从上个世纪60年代任职到90年代,也有一直任职跨世纪到现在的。笔者1998年曾对湘西某县659个行政村的党支部书记任职情况作过调查,发现长时间任职的村支书为数不少,有的任职达10年、20年以上的,也有30年以上的。村党支部书记终身制造成许多严重的后果,一方面,他们大都七老八十的,“三个干部两颗牙”,不但观念陈旧,头脑也跟不上时代的步伐,这些人往往家长制作风盛行,长期不发展新党员,即使迫于上级压力发展几个党员,也大都是“武大郎开店——高的不要”,或者是搞近亲繁殖,父业子承;另一方面,终身制现象大大挫伤了村民的积极性,损害了党和政府的形象,党的农村政策得不到有效贯彻执行,村级财务长期不公开不审计,群众上访频繁,党支部的凝聚力和战斗力大大削弱,不少村成了“失控村”,终身制村党支部书记没有几个身上是清白的,几乎都有群众反映强烈的经济问题。笔者2001年7月在上文提到的湘西某县山脚下村调查时,县经管局副局长朱良辉和几个村民获悉我住宿在农家,就连夜来与我座谈,并带来了县经管局7月20日印发的对该村财务审计的结论。朱副局长和村民介绍说,该村党支部书记张某自1975年任职近30年以来,从未搞过财务公开和审计,村民自1999年开始要求查账,为此进行了长达三年的上访,先后到过县里、市里和省里,后来县委县政府高度重视,派了一位县委副书记挂帅,从县经管局抽调财务审计人员,对该村进行了三个多月的审计,由于该支书任职时期太长,前几十年连账本也没有,只好查近几年的账。我看了这份审计结论,发现查出村支书张某近几年经济问题14600多元,村会计颜某6000多元,其他各村干部和十几个村民小组长人人都有经济问题,没有一个干部是干净的。村民问我,村支书搞终身制危害太大了,共产党怎么能容忍终身制?这些村干部根本不像共产党员。我还多次召集过村民座谈会,村民认为我这个从农民家庭走出去又从省城来到农民家里来调查的知识分子还“没有忘本”,肯跟我讲“真话”。临走时,村民满怀深情地对我嘱托说,我们农民有话没处讲,讲了没人听,你是农民出身,现在是知识分子啦,农民把你培养成才,跳出“农门”后,你可千万要敢为农民“讲实话”,多为农民“讲真话”,不要像某些人不顾事实尽“讲鬼话”。

  

  《村组法》的制定者可能是考虑到农村人才缺乏和社会稳定,才作出“村民委员会成员可以连选连任”的规定。其实,这种考虑是站不住脚的,首先,“千里马常有,而伯马不常有”,这是千古真理。农村不是没有人才,而是缺乏人才成长的机制和体制,干部职务终身制不仅培养不出人才,相反却大大压制了人才的成长和人才的脱颖而出。其次,职务终身制不仅无益于农村的稳定,相反还助长了不稳定因素。当前不少农民前仆后继上访要求查账、减负,大都是针对那些任职多年的“不倒翁”式的村支书。干部职务终身制还是“干部只能上不能下”这种观念在作怪,这种陈腐的观念和制度,到了今天已经是不用批驳就应该破除和废除了。《村组法》作出“连选连任”的规定,对于封建势力强大的中国农村,无异于提供了产生终身制民选官的温床。历史和现实都已经证明,对村委会成员职务实行任期任届限制,不仅能大大调动村民的政治参与热情,创造人才辈出的体制环境,还能够有效地防止贪污腐化和“土皇帝”的出现,禹作敏就是“土皇帝”的典型代表。我们要吸取教训,不能重复走“连选连任”这种终身制的老路,要坚定地走任期任届限制的民主大道。现在,连国家主席都早已实行了任期任届限制,难道区区村委会主任还有什么理由不废除终身制吗?

  

  所以,《村组法》应该取消“村民委员会成员连选连任”的规定,重新规定村委会成员任期不得超过两届,彻底废除职务终身制,这是民主政治的重要内容。

  

  上面四个主要方面的缺陷,虽然表面上看是法律规定不够,其实质是涉及到观念更新和体制创新,所以笔者作了重点分析。至于像《村组法》中存在的其他缺陷,比如说,换届选举的时间统一规定、村委会干部的主动辞职以及缺位干部的增补程序、选举与罢免村委会成员票数的对等一致等等属于技术上的具体问题,既可以通过修改《村组法》、也可以由各省、市、自治区结合本地实际制定具体实施办法(我看过几个省的具体《实施办法》,所谓具体实施办法,其实质内容大都是对《村组法》的重抄,根本没有什么有价值的具体东西)加以解决,本文就不赘述了。

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