张宁 李勇坚:更好发挥新基建在稳经济中的作用

选择字号:   本文共阅读 588 次 更新时间:2022-11-03 22:23

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张宁   李勇坚  


近年来,新基建受到全社会越来越多的瞩目。短期内,新基建投资有利于对冲宏观经济下行风险,增强中国经济的韧劲;长期内,新基建能够为新经济、新技术和新产业提供完备的基础设施支撑,为我国抢抓产业革命机遇、建设智慧城市和实现“两个一百年”奋斗目标发挥重要作用。为了更好地促进新基建的发展,保持中国经济稳定,本文着重分析当前我国新基建稳经济的理论与实践,进而提出了更好地发挥新基建稳经济应对措施和政策建议。

如何看待新基建发展的意义与作用

(一)发展新基建是应对科技革命和产业转型的必然之举

2018年,中央经济工作会议首次提出新型基础设施建设(简称“新基建”)的概念。新基建主要包括5G基站、特高压、城际高速铁路和轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等七大领域。我国“十四五”规划纲要提出,要把“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设,打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”作为建设现代化基础设施体系的重点内容。新基建作为新一轮新兴产业的公共基础设施,是新兴产业崛起的坚实基础。从世界历史上看,无论是英国还是美国,其经济崛起的历程都离不开产业革命的发展机遇。英国在18世纪把握住了蒸汽时代的第一次工业革命机遇,美国则把握住了19世纪电气时代的第二次工业革命机遇,两国都因此一跃成为当时的世界科技与经济中心。21世纪则是智能时代,能否抓住智能时代的变革机遇,对于我国科技、经济的长远发展影响深远。当然,从短期经济周期来看,我国仍然面临着新冠肺炎疫情之下的经济增长压力,新基建在稳经济方面的作用不容忽视。

(二)我国产业发展对新基建的需求在不断上升

近年来,我国数字经济快速发展。据统计,2021年我国数字经济总量达45.5万亿元,占GDP比重达到39.8%。从产业结构上看,我国消费领域的经济数字化发展得最快,包括电子商务(占全球的市场份额约38%)、移动支付(交易规模超过500万亿元,居全球第一)等。但在工业领域的数字化应用方面,却远远落后于发达国家,我国工业和服务业的数字化程度只有美国等发达国家的一半。据相关调研显示,从数字化基础设施建设来看,我国的大数据中心、工业互联网、物联网等基础设施仍不足以支撑企业全面数字化发展需要。以大数据中心为例,当前企业数据的存储率不到10%,开发利用率不足2%,数据中心在整体存在着很大的缺口。换句话说,目前我国产业对于5G、人工智能、工业互联网、物联网、大数据中心等新型基础设施的需求正处于上升阶段。

(三)新基建具有较强的产业带动和经济拉动效应

新基建具有强外部性、规模经济等公共产品特性,更重要的是新基建投资还有很强的产业带动效应。以5G领域投资为例,它可以带动上游基站射频、光模块、整机等通信设备制造业,中游网络建设、网络规划设计与维护,下游终端及应用场景等全产业链。根据中国信息通信研究院的测算,2025年5G网络建设投资累计将达到2.5万亿元,带动产业链上下游以及各行业应用投资超过5万亿元。新基建在社会固定资产投资中的地位越来越重要。根据新基建七大领域的统计数据来看,2022年我国新基建投资规模约为1万亿元,约占当前社会固定资产投资的1.8%。“十四五”期间,我国新基建投资将达到10.6万亿元,占全社会基础设施投资10%左右。

我国新基建在稳经济方面仍有较大的潜力

从总体来说,新基建通过稳产业、促投资、提技术等方面发挥着巨大的作用,从未来看,新基建能够以其自身的特点与能力,更好地发挥其稳经济的作用。

一是通过构建互补性条件,推动“通用技术”(General Purpose Technologies (GPTs))快速渗透应用,从而推动核心技术持续升级。

新基建区别于传统基建最重要的一点在于新基建的高新技术特征。但新基建相关的技术都是一些通用技术,其显著特征是能够为经济社会发展底层变革提供创新条件和赋能手段,这些技术一般都具有普遍使用、创新互补以及技术动力性(pervasiveness in use, innovational complementarities, and technological dynamism)。普遍性意味着一种GPT能够在许多下游领域使用,因为其提供了一种基础性的功能(generic function)。技术动力性是指GPT支持持续的创新活动与学习,而后者又导致GPT的生产效率随时间而大大增加。创新互补是指下游领域的许多研究与开发活动的生产率随GPT的创新递增。GPT改进的结果是减少了下游应用领域的成本、开发了下游领域的许多产品、GPT的本身应用领域得到拓展。由于GPT的这一种垂直互补性,使其成为了一种使能技术(enabling technologies),广泛渗透到社会经济的各个方面。这意味着新基建要更好地发挥其对技术进步的作用,需要大量的互补性设施和技术基础,形成良好的发展生态。例如,我国人工智能领域的申请专利量位居全球前列,论文发表数量和引用量居全球第一,产业生态已经初步形成,但是产业发展环境仍需进一步完善,相关的互补性技术体系仍待进一步完善,从而使这些技术更好地发挥其促进经济发展的作用。

二是需要引入与当地经济社会相适应的新基建设施,从而使新基建对当地经济的促进作用更好地发挥出来,并通过新基建缩小区域发展差距。国家对通过新基建缩小区域发展差距高度重视,提出了“东数西算”工程等重要措施,这些使新基建能够较好地发挥其作用。从本质上看,新基建有一定的前瞻性,国家也提倡适度超前地开展新基建项目投资建设,但这并不意味着不考虑当地经济社会发展水平而一味地追求超前投资、过度投资,从而导致产能闲置、重复建设等问题。因此,各个地区需要根据其社会经济发展的基本情况,结合新基建的特点,更精准地布局新基建,从而使新基建稳经济的效应更高。

三是要通过多方面的体制机制改革,推动新基建投资健康增长。新基建的一些领域,与新产业、新模式、新业态紧密关联,潜在应用场景丰富,发展前景看好,对经济发展有着重要的基础作用,但也存在着短期效益与长期效益不统一、融资渠道窄等方面,这需要进一步对新基建的融资模式进行创新,从而使其获得更多的资金支持。另外,宜借鉴传统基建领域的BOT(build-operate-transfer,即建设-经营-转让模式)、BT(build-transfer,即建设-转让模式) 等创新性融资模式,拓展新基建的融资渠道。

四是加快建设协同产业体系,进一步挖掘新基建促进经济发展的潜力。基建的根本属性是产业公共投资,是为产业投资创造条件。如同高速公路上要有车辆行驶才能体现高速公路投资价值一样,新基建的投资价值也要通过新基建的应用场景案例来体现,因此,新基建投资与产业投资之间的协同推进关系很重要。新基建有两个方面的功能,一方面能够引致、创造最终需求,具有直接促进消费的作用。例如,5G会引发消费者的信息消费需求,不单纯是体现在数据流量方面,更体现智能家居、消费级无人机、消费级物联网、服务机器人等新需求。又如,通过充电桩建设,会带动新能源汽车的消费。另一方面,新基建能够提升企业的生产技术水平,提升企业满足需求的能力。在这个过程中,新基建能够更好地发挥底座的作用。因此,要将新基建的作用更好地发挥出来,需要有相应的下游应用产业体系与其协同。在这方面,仍有大量工作可做。例如5G的建设投资进展较快,但与之相应的物联网、AR、VR、全息投影、人工智能、无人驾驶等应用场景明显不成熟,产业投资明显滞后,从而导致新基建的效用无法充分发挥。以工业互联网为例,本来5G在传输瓶颈上的突破,对于协同研发设计、远程设备操控、设备协同作业、柔性生产制造等都有强大的赋能作用,但由于5G与工业互联网这两者的推进进度不协调,导致工业互联网领域杀手级的应用仍有待开发,5G投资的巨大潜在价值仍有待于进一步开发。

五是需要关注新基建快速发展过程中的一些潜在风险。新基建是一个新生事物,在运营成本、数据安全等方面,仍存在着一定的潜在风险,这些风险将可能会妨碍新基建对经济发展的作用发挥。例如,在运营成本方面,新基建不同于传统基建的一个重要方面就是后期的运营成本有着差异,新基建后期运营过程中仍需要大量的成本。仅以数据中心为例,统计数据显示,2020年国内数据中心年耗电量为2045亿千瓦时,占到全社会用电量的2.7%,预计2025年这一比例将超过4%。这些运营成本,将使企业对新基建的投资热情受到影响。新基建包含了5G、大数据、人工智能等技术领域,涉及到工业互联网、远程医疗等新兴产业,这些新兴业务面临着网络安全、数据安全的新挑战。无论是对新基建投资商还是应用者,在数据安全问题并没有得到验证的情况下,都会对新基建的投资及其可能的风险带来影响。

更好地发挥新基建稳经济作用政策建议

新基建是关系中国产业升级、关系产业革命机遇的重要基础设施建设工作,应当以高度的责任心和使命感,认真研究新基建过程中面临的各类风险,妥善化解矛盾风险,发挥新基建在稳经济中的潜力,推动新基建长期可持续发展。为此,笔者从核心技术、投资主体、金融支持、政府规划、区域协调、产业协同、数据安全等方面,提出了具体的对策建议如下:

(一)加强核心技术攻关,提升自主可控能力

从国家层面加大关键核心技术和基础研究的攻关,加强统筹协调科研院所、高校、企业等研发力量,重点解决新基建“卡脖子”技术问题,增强核心技术的自主可控能力。加大对人工智能、区块链、超算中心、物联网操作系统、5G网络、量子计算等基础研究领域的支持力度,支持相关重点技术的国家重点实验室建设,支持企业、高校、科研院所共同建设联合实验室、联合开展技术攻关,实现新基建关键技术的突破,弥补当前的核心技术短板。

(二)引入多元投资主体,推动各类投资合作

新基建投资的不确定性和高度市场化,决定了新基建投资主体必须多元化。建议放宽新基建投资的市场准入门槛,打破民营主体进入新基建领域的各种隐性壁垒,完善各类主体参与新基建投资的制度保障,针对新基建的特点出台激励政策。鼓励多主体共同参与新基建,引进建设方、使用方、专业基建、地方政府、中央政府等多个主体作为投资主体,共同筹集新基建项目所需资金。创新股权合作模式,鼓励各类投资主体灵活运用技术入股、知识产权入股、项目混改等方式开展合作,促进政企合作、多主体协同合作等模式,充分发挥合作各方的优势、提高各方的积极性,降低项目投资风险。

(三)全面创新融资模式,提升金融支持力度

建议畅通银企融资渠道,考虑到新基建缺少传统意义上的抵押品,一是允许企业可以以使用权订单、政府购买服务权益作为质押,允许企业以设备数据、生产数据、管理数据等经营数据作为抵押,实现银行融资。二是发行新基建债券,支持地方政府发行数字基建专项债券,支持符合条件的新基建企业在资本市场上发行各类债券或开展以项目资产为支撑的证券化融资。三是推广创新融资模式,在总结借鉴传统基建有关创新融资模式成功经验的基础上,积极推广应用REITs、BOT、BT、DOT等创新融资模式,拓宽民营资本、私募基金、产业投资基金等社会资本参与渠道,提高社会资本参与积极性。

(四)推行全生命周期管理,控制运营管理成本

加强新基建项目全生命周期的管理,统筹工程建设方案可行性研究与运营方案可行性研究,实现项目全生命周期的成本节约和资源优化配置。特别是在当前国际能源价格普遍上涨趋势的情况下,高度关注项目的能耗指标(如数据中心的电源使用效率指标PUE),降低运营成本。建立合理的投后运营管理体系,改变“重投资、轻运营”的惯性思维,加强运营成本的监测、分析和控制,密切跟踪新技术、新设备动态,及时开展设备更新和再投资的可行性分析,实现全生命周期成本的动态最优化。

在政策方面,要针对新基建的特点,出台相应的政策措施。新基建涉及到各种新技术,由于技术更新迭代的速度快,导致设备使用寿命短,固定资产折旧提速。事实上,不同于传统基建的实物折旧年限长达十几年、几十年的情况,新基建的数字化产品或设备,所包含的软件、算法、数据和服务等折旧年限都比较短。根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定,房屋、建筑物的折旧年限为20年,飞机、火车、轮船、机器、机械和其他生产设备折旧年限为10年,而电子设备的折旧年限只有3年。这意味着基建的投资成本很高,融资将比较难,需要政策予以相应的政策支持。

(五)推动政府新基建规划,实现平衡有序发展

政府应该树立对新基建的理性认识,遵循循序渐进的原则,克服短期化、功利化的倾向,避免盲目大干快上而加重政府债务负担。地方政府要做好新基建投资的财政承受力评价,控制好投资时序、节奏安排和投资规模,在巩固金融去杠杆的基础上防范潜在债务风险。开展新基建重点领域专项规划工作,要把长周期的专项规划与短周期的建设计划有机结合起来,避免由于技术进步而带来的投资浪费;要把重点推进领域和推进先后顺序结合起来,避免由于投资不协调而带来的浪费;要加强专项规划效果的跟踪评估,动态调整建设进度和相应规划。

(六)强化新基建区域协调,促进区域供需平衡

国家层面要因地制宜地合理布局投资区域、重点领域,要考虑区域人口净流入(净流出)规模,合理测算地区常住人口的消费需求,重点聚焦城市群、都市圈和中心城市。在不同区域的新基建发展上,既要协调各地新基建的速度,避免各地进度差别过大导致“数字鸿沟”的情况,又要促成区域内的供需大体平衡,保障新基建项目建成后的使用率,避免出现“一窝蜂”地建设后的产能过剩情况。

(七)突出产业应用导向,增进新基建与产业协同发展

新基建的投资建设应当坚持以产业应用为导向,促进新基建与应用场景的深度融合,把握好新基建与产业的协同发展关系,实现新基建与配套产业同频共振。为此建议,注重上下游配套产业链建设,促进科技成果转化,推动传统产业数字化、智能化的转型;以“用”促“建”,支持新基建应用场景探索,立足潜在市场需求,加大培育重点应用场景,努力将其扶持打造为具有消费示范效应的新产业或新业态,以此倒逼新基建的投资建设,从而实现新基建与产业经济的良性互动,充分发挥新基建的投资“乘数功能”和“裂变效应”。建议加强新基建与传统基建的融合,通过新基建赋能传统基础设施(如对传统道路进行智能化改造,为无人驾驶技术应用提供条件等),为新产业、传统产业数字化等提供广阔的发展空间。

(八)建立数据安全管理规范,同步建设数据安全体系

新基建与数据安全体系建设应当同步推进,即坚持同步规划、同步建设、同步运维的新安全理念,不能走过去“先用起来再追加安全”的老路。充分认识新基建带来的网络安全、数据安全的复杂性,充分估计5G网络、物联网、工业互联网和数据中心等可能带来的安全挑战和潜在问题,在科学研判的基础上,制订新基建的国家安全战略。建立新基建典型应用场景下的网络安全、数据安全的管理制度和标准规范,明确新基建条件下的数据安全基本要求,建立安全风险动态评估评测机制,确保数据应用安全。大力推动网络安全产业发展,支持网络安全企业的转型升级,建立我国网络安全产品的自主可控体系。


作者: 北京金融街投资集团有限公司 张宁;中国社会科学院财经战略研究院 李勇坚

来源: 《中国发展观察》2022年第9期



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