张贤明 张力伟:政府治理现代化的原则遵循、结构调适与职责优化

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2022-10-04 21:56:08

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张贤明   张力伟  
最后,加强组织学习,提升行政人员的理论素养与业务水平。行政人员专业素质的提升既要通过理论学习来解放思想、武装头脑,也要在工作中不断发现问题、解决问题,总结工作经验,使工作人员在日后的工作中更加得心应手。

   人事行政研究表明,政府所要雇佣的并不一定是绝顶聪明的人,而是能够胜任工作的人。组织成员的行为不仅可以通过完善制度来加以规导,还要通过组织成员个人意识的培养来激励人的主动作为,积极负责。对于行政人员来说,关键在于培养其“行政伦理”。“行政伦理”是公职人员所应具备的职业道德、思想观念与工作态度。作为公职人员,行政伦理是强化个人修养、提升职业道德、夯实理想信念的“精神之钙”。保证责任在行政伦理和行政规章之间的互动是现代政府充分履行行政责任的前提。在高度不确定的社会中,制度难以规定公共事务管理与公共服务的方方面面,制度执行者经常会行动在制度的模糊或空白当中。在很多情况下,制度执行者倾向于恪守制度规则,变得僵化教条。然而,制度模糊或者空白中的机械执行往往难以得到合意的执行效果,甚至会伤害社会公众的感情。这种现象被称为责任的“物化”(reification)。责任的物化使制度执行者忽视了自己同时也是制度的塑造者或变革者这一事实。由此,将行政中的责任置于伦理之上,是将伦理作为制度规范的补充,以“责任伦理”规范责任行动,让制度执行者能够摆脱制度滞后性对责任履行效能的妨害,为了实际的责任目标而行动。为了保障行政伦理对治理效能的推动作用,需要注意如下两方面问题:一方面,赋予公职人员一定的自由裁量权,以更好地激发其为人民服务的动力。尤其是制度规定的模糊与空白之处,应允许公职人员做出合理的道德判断。另一方面,积极倾听与回应公职人员有关完善制度与工作方法等方面的建议,对于公职人员在为民服务中出现的打破常规的工作方法要给予一定程度的理解与宽容。

   (四)融合不同类型组织的优势,构建高效率组织体系

   自上而下的金字塔结构是科层组织的基本结构形式,有利于权力集中、上行下效,保证行政行为的模式化与规范化。工业社会中,科层制组织具有明显的效率优势,但是这种组织更加适合职能简单的管理模式。金字塔式的科层制组织存在天然的弊端,纵向层级叠加与横向职能分工使得组织内部的协调成本极大,自上而下的组织控制容易失调,致使政策传递变形走样。与此同时,这种组织模式缺乏相应的灵活性,对于环境变化的反应迟缓,容易使组织陷入僵化的陷阱。尤其对于复杂的现代社会而言,科层制已经难以适应公共需求的多元性与多变性。因此,扁平化管理逐渐走进理论与实践的视野,成为行政组织改革的一个基本目标。

   扁平化管理以效率为核心。组织学理论指出,组织层级越多,组织运行的成本就越高,包括决策成本、沟通成本、监督成本,等等。组织规模是影响治理成本的直接要素。组织规模越大,其内部成员关系就越复杂,因此决策中的协调成本就会越大。从现实的行政实践来看,组织层级一定程度上削弱了组织内部的沟通,自上而下的信息传递与自下而上的信息反馈在层级中不断失真或者被无视,在上下级信息不对等的现实中,任务执行的有效性也会大打折扣。关于组织沟通的研究表明,层级链条的延长会使信息分布变得愈加弥散,造成决策者与执行者都难以获得真实的信息。如果组织需要的信息分布在不同的层级中,那么,纵然每个层级都很理性,整个组织的实际产出仍将是低效的,所以,实行扁平化管理,适当减少组织层级,有利于简化行政过程,节约治理成本。通过缩小组织层级,组织之间沟通的程序就会得到简化。然而,科层制并不能完全退出行政舞台。对于发展中国家而言,科层制的发展成熟仍是一个从传统社会向现代社会过渡的基本要求;即使在发达国家,科层制也没有完全丧失生命力。从组织控制、任务分配、行政流程制度化、职责法定化等方面看,科层制仍然发挥着不可替代的作用。一旦科层制的规范结构解体,行政人员坚守职责就会变得困难起来。因此,行政组织结构优化需要整合科层制与扁平化的优点。对于探索扁平化管理改革,我们需要明确科层制内在的弊端以及扁平化管理对于这些弊端的修复。在此意义上,行政组织结构优化不仅需要延续科层制的规范结构以及稳定的权力关系,也需要利用扁平化管理来打通科层制内部的沟通梗阻,简化繁文缛节,构建一个沟通顺畅、分工明确、执行有效、令行禁止的高效率组织体系。

   三、政府治理现代化的职责优化

   责任是现代社会的核心价值,责任政府建设是现代公共行政变革与发展的目标之一。中国特色社会主义行政体制的优越性在于责任政府的内在价值是“责任本位”,这与传统的“权力本位”思路大相径庭。“责任本位”的逻辑起点是“以责确权”,意味着责任优先于权力,是政府权力与调配资源能力的基准。以责任本位推进责任政府建设,是发展中国特色社会主义民主政治的基本要求,也是对全球公共行政改革浪潮的回应。现实政府运作的诸多案例表明,即使明确规定了政府的责任,政府责任也可能出现“失能”情况。中国特色社会主义的制度优势要转化为治理效能,就需要优化政府职责体系,将责任本位和推进政府治理现代化相融合。

   (一)明确政府责任的复合性,使政府职责与面向对象及自身功能相适应

   政府责任是一个复合型概念。传统社会中,占据主导地位的是道德责任或者伦理责任,但是道德责任的落实往往出于个人的主动性,关涉个人的思想与情感。因此,以道德责任来塑造与维持社会政治秩序是不稳定的。在现代社会中,我们不仅要承认并继续发挥道德责任的重要作用,还要通过完善法律来确定社会中的“法律责任”以及在“委托-代理”关系中明确政治责任。现代政府的责任包括政治责任、法律责任与道德责任等多方面内容。具体来说,政治责任确立了政府的属性与宗旨,为政府行为划定了边界。对于中国特色社会主义行政体制而言,政府既存在“整体性”政治责任,也拥有“个体性”政治责任。所谓整体性的政治责任,就是政府“为人民服务”宗旨的核心体现。个体性政治责任,指的是政府根据自身的职能所承担的具体职责,例如安全、教育、生态保护,等等。法律责任是政府依法行政的具体体现,是政府治理法治化的要求。道德责任要求政府公职人员具备良好的道德修养,自觉提升履职尽责的素质和能力。

   政府改革的过程也是政府职责不断分化、不断复杂化的过程。系统论和控制论的相关原理指出,作为系统的组织若想保持自身的稳定,就要同外在环境相适应。换言之,组织的稳定性取决于解决外在环境中出现的新问题的能力。有鉴于此,行政体制的维续与发展,也要不断提升回应外部环境的能力。改革开放初期,政府职能更多集中在经济领域。随着社会的不断发展与利益的不断分化,政府职能随之细化,政府职能的专业性也在不断增强。中国特色社会主义进入新时代,政府职能也分化为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。我国的行政体制是自上而下的金字塔结构,不同层级与不同部门的行政机构各有分工。在责任确定环节,纵向上要坚持宏观层面中央把握、中观层面地方落实、微观层面基层执行的原则,理顺中央与地方的权责关系;横向上要厘清不同部门的具体功能。在纵向的责任分配方面,要特别注意基层政府的权责分配。基层政府虽然位于行政体系的末端,看似“位卑权小”,但却直面社会与公众。因此,基层政府的职责与能力深刻影响着行政执法与公共服务的效度,也决定了政府在人民群众心目中的口碑与形象。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出,推动治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有人有权有物,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。因此,在分配基层权责过程中,要充分考虑基层工作的难度,在向基层分配责任的同时为基层顺利履行责任提供相应资源。

   此外,高度复杂和不确定的社会还会不断产生新问题,行政体制中不同机构的权责关系调整会因为新问题的产生而滞后,进而造成主体之间权责边界的空白抑或模糊。有鉴于此,结合行政体制内部各要素之间的协同关系,不同部门之间的合作可以将模糊的权责关系转化为明确的职责分工,从而保证行政体制不断调适解决复杂问题的能力。动态性与调适性是组织能力的组成部分,一个组织的可持续性就在于其能够针对环境变化采取弹性的应对策略,通过组织内部的沟通与合作来塑造新的功能。在行政体制内部协同关系之下,主体之间通过有效的信息共享与沟通可以达成解决新的复杂问题的方案,进而实现权责关系的动态调适。沟通过程通过主体之间的信息分享、利益交换与补偿、成本风险评估等流程,可以达成主体之间对外部问题的共识,进而将模糊的权责关系转化为明确的职责分工,构造纵向上下联动、横向跨域协同的结构。

   (二)处理好政府与其他治理主体之间的关系,形成合作共治的“善治”局面

   世界各国都在孜孜不倦地探索实现善治(good governance)之路,在世界各国的改革方案中,“赋权”(empower)是一个重要的概念。所谓赋权,不仅仅意味着将治理结构从过去的政府主导转变为“多中心”的模式,而且是让其他主体真正地拥有参与治理过程的权利以及对治理过程和结果产生影响的能力,故而,“治理”不仅是政府的责任,也是其他主体共同的责任。行政体制改革不仅要处理好体系内部的权责关系,还要协调好政府与其他治理主体的关系,在权责关系调整过程中充分放权。国家治理的基本要求就是多元主体通过合作的方式整合治理能力,以协同治理的形式提高治理效率。现代国家面临着极其复杂的治理环境与治理问题,政府单一主体在复杂问题与庞大治理负荷面前往往难以为继。这意味着,治理需要多部门、多层级、多主体开展全域与系统的联动。

   若想实现多元主体的合作共治,就要明确政府的行动边界,确定政府在国家治理中的权责并主动放权让利,将自己不能解决或者解决不好的问题转交给市场与社会,明确不同主体在国家治理中的角色与功能,加强公众对国家治理诸领域全过程的监督。处理好政府与市场的关系,就是要尊重市场规律,既要保证对市场活动的调节,又要营造良好的营商环境,为市场主体的公平竞争与有序发展营造良好的氛围。在公共服务供给中引入市场力量,有助于提高公共服务供给的质量和效率,不仅有利于调动市场主体的积极性,而且可以利用价格与竞争等机制促进市场生产出满足更多需求的多元化、个性化的公共服务产品。为此,需要引入市场力量参与公共服务供给,在坚持公共服务“公共性”导向的同时整合市场导向的积极要素,明确政府主导公共服务供给和市场主导公共服务供给的边界,实现政府与市场供给的最优配置。处理好政府与社会的关系,就是要调动社会组织参与社会治理,充分发挥社会组织的公益性、专业性、服务性,使社会组织成为强化治理能力的助推器。我国政府与社会组织合作的历程表明,社会组织已成为参与社会治理的重要主体。在各地涌现出的治理创新案例中,很多都是政府与社会组织之间的新型合作模式与协同治理机制。总体而言,社会组织嵌入基层,有利于将社会组织功能最大化,即让社会组织面向基层公共服务供给的短板领域,使社会组织与政府协同履行服务公众的责任:一方面,在减轻政府负担的同时强化城市的精细化治理;另一方面,参与基层治理,帮助政府将人民群众的问题解决在基层,为国家治理强基固本。处理好政府与公众的关系,就是要夯实基层自治制度,为人民群众的自我管理、自我服务创造更便利的制度环境,构建低成本的利益表达机制和渠道,调动公众政治参与和政治监督的积极性。

   (三)运用新技术、新方法,优化政务流程,提升政府履责能力

效率是组织运作追求的目标之一,可以彰显组织的执行力与生命力。行政体制运作的效率关乎公共服务的质量以及行政成本,同时也影响民众对政府公共服务的满意度。中国特色社会主义行政体制的改革历程就是一个不断简化行政流程、创新行政方式以提升行政效率的过程。在科学技术不断进步的背景下,科学技术手段也融入了政务流程再造中。(点击此处阅读下一页)

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