陈明辉:新中国国家机构体系的生成 1927-1954

选择字号:   本文共阅读 263 次 更新时间:2022-10-03 00:50:09

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陈明辉  
政权机关并不是对代表机关的专属称谓,有时候政府也被称为政权机关。1937年,毛泽东在要求建立抗日联合政府时,强调“国民大会要是真正代表人民的,要是最高权力机关,要掌管国家的大政方针,决定抗日救亡的政策和计划。”但是,在当时毛泽东的话语体系中,权力机关同样不是代表大会的专属名称,而是包括了“各级人民代表大会及其选出的各级政府。”1954年宪法将人民代表大会界定为国家权力机关,而将各级政府界定为行政机关。自此,权力机关成为了人民代表大会的专属名称,表明了人民代表大会在国家机构体系中的核心地位。

  

   第二,规定了人民法院的权力类型为审判权,人民检察院的权力类型为检察权。从权力分工的角度而言,这是我国社会主义宪法首次对某一机关的权力进行类型化界定。在此之前,各类宪法性文件都是以列举的方式划定国家机构的职权范围。1954年宪法开创性地规定全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关,人民法院行使审判权,人民检察院行使检察权。在“五四宪法”制定过程中,张志让认为,以任务设置机关而不是因权力设置机关是社会主义宪法的原则性问题。“苏联宪法只‘立法权’用了‘权’字,别的地方都没有用(翻译本译成司法权,是因为找不出适当的字来,俄文原意是审判活动,没有权的意思),苏联是以活动区别机关的性质,而不是以权来区别,是为了有这些任务,才要设机关,而不是有这样那样的权,才来设机关,这里面也有原则问题。”但是其意见最终并没有被采纳。随着“立法权”“审判权”和“检察权”概念的入宪,新中国宪法的国家权力类型化正式开启,国家机构创设的方式也从机关名称、机关性质、职权范围的“三阶构造”过渡到机关名称、机关性质、职权范围和权力类型的“四阶构造”。

  

   第三,初步形成了国家元首制度。各个时期的革命政权基本上都不是真正意义上的全国性政权,因此相关宪法性文件都没有认真考虑国家元首问题。之前各个时期的主席至多算是行政首脑,而不是国家元首。1949年新中国成立后,虽然在中央人民政府委员会中设立了主席,但这个主席仍然只是中央人民政府委员会的组成人员,而不是拥有特定职权的独立机关。1954年宪法在第二章第二节专门规定了国家主席,第40-43条分别规定了国家主席对内统治权、对外代表权、军事统帅权、紧急召开最高国务会议这四项权力。尽管在1954年宪法起草过程中,不少宪法起草委员会的委员们并不认为国家主席就是国家元首,但无论是从1954年宪法中国家主席的体例设计,还是国家主席的实质权力来看,国家主席都是最接近国家元首的国家机关。

  

三、结论与讨论

  

   1927-1954年是新中国国家机构体系形成至关重要的二十七年,新中国的宪法体制从混沌初开走向系统分化。党政军关系形成于这一时期,人民代表大会制度诞生于这个时期,“一府两院”的组织结构和立法、行政、审判、检察的权力类型化也始于这个时期。通过对这段历史的梳理,我们可以得出如下结论:

  

   第一,中国共产党领导下的政权组织体系的核心原则是民主集中制,民主集中制的价值目标是力量,也就是当下所说的国家能力。民主和效率是民主集中制力量的两个来源。在革命时期,力量是为了完成民族解放、国家统一的历史任务;在建设和改革时期,力量是为了建设社会主义现代化强国、实现中华民族的伟大复兴。这是中国宪法在组建国家机构体系时的初心,与以自由为价值目标的西方宪法中的分权原则存在本质区别。

  

   第二,民主集中制作为我国国家机构的组织原则,体现在人民与代表机关的关系、国家机构的横向关系、国家机关的纵向关系这三个层面,并且作为一项极具弹性的组织原则,不同时期的民主集中制在这三个方面可以有不同的组织样态和目标侧重。在人民与代表机关的关系上,我们曾经设计了全权的苏维埃代表大会制度,但后来的人民代表大会制度把代表机关至上改成了宪法至上。在横向关系上我们曾经一度采纳了议行合一原则,但在制度革新中又逐渐放弃了议行合一。在纵向关系上,民主集中制要求实现统一领导和地方主动性和创造积极性的统一,我们曾经偏离过这一要求,但在毛泽东提出“两个积极性”之后又回归民主集中制的本意。

  

   第三,在民主集中制下,代表机关是我国国家机构的创设和运行的核心,同级国家机关必须由代表机关产生并对代表机关负责。但代表机关之下可以设立多少机构分支,不同时期各不相同。法院和检察院都是慢慢从政府部门中独立出来并上升为与政府平行的国家机关。监察机关的分出也早有苗头,中央苏维埃政权建立之初就建立了专门的监察机关工农检察委员会,并且这时候很可能已经与党的各级监察委员会进行了合署办公。陕甘宁时期监察职能回归了参议院,华北人民政府时期和1949年中央人民政府分别设立了人民监察院和人民监察委员会承担监察职能。因此,2018年宪法修正案将监察部门上升为与政府、法院和检察院平行的分支并不违反我国宪法原理。

  

   第四,在国家权力的配置问题上,从新民主主义革命政权的实践来看,国家权力的类型化是非常晚近的产物。我国宪法是根据国家机关的性质和现实需求来配置权力的,而且在各类宪法文件中,各大国家机关的权力都是以列举的方式划定职权范围。“五四宪法”之前,社会主义的宪法文件从未使用过“立法权”“行政权”“审判权”“检察权”等权力类型概念。“五四宪法”之后才明确了“立法权”“审判权”和“检察权”的概念,并且这种权力类型的界定并不意味着法院和检察院的所有职权都属于审判权或检察权性质。除了1949-1954年这段短暂的时期之外,立法权一直处于分散配置状态,在绝大部分时期行政机关都拥有行政立法权,而法院自1934年中央苏维埃设置最高法院开始,就拥有抽象意义上的司法解释权。在国家机构的职权设计上,这段时期的宪法文件逐渐演化出了一种“机关名称+机关性质+权力类型+职权范围”的“四阶构造”模式。

  

   第五,司法机关的分化和司法职权的独立是法治不断发展和进步的标志。在社会主义中国的语境下,司法不是专指法院,而是包括侦查、检察、审判、执行等一系列与司法相关的活动。这种大司法的概念从中国共产党开始创建政权的时候就产生了。1931年中华苏维埃共和国成立之时,人民委员会下的司法委员部作为专门的司法机关主管一切司法工作。1934年,随着最高法院的设立,审判职权从人民委员会之下分离出来,司法委员部只负责司法行政工作,国家政治保卫局负责侦查反革命案件。陕甘宁边区政府时期,检察部门在高等法院内部独立行使职权,华北人民政府之后,检察机关才正式从法院系统中独立出来。法检系统的专门化以及审判权和检察权的明确化推动了国家机构体系的演化,是权利保障原则和法治原则塑造国家机构体系的体现。

  

   回顾新民主主义革命时期的政权演进史,我们可以发现,我国国家机构体系从来不是对抽象理念的逻辑演绎,也不是对苏联宪法的照搬照抄,而是在近百年的政权建设中不断进行改革与创新孕育出来的产物。新民主主义革命阶段的尝试和探索,反过来也说明民主集中制作为国家机构体系的一项总体原则,是需要根据时代需求在历史情境中被不断发展和填充。就此而言,“五四宪法”并非我国国家机构体系的起点,现行宪法也不会是我国国家机构体系演化的终点。现行宪法继承了“五四宪法”的基本精神和组织架构,并在此基础上继续向前发展,但仍有很多有待于进一步研究的课题。这些课题包括但并不限于:(1)如何填充和发展民主集中制。不能让民主集中制沦为一种政治修辞,而是要让民主集中制有价值目标、次级原则、支撑性制度、具体策略等实实在在的内容。(2)民主集中制的国家机构体系如何与法治原则相协调。如果像革命根据地时期那样把民主集中制的逻辑演绎到极致,那么人民代表大会对由其产生的其他国家机关就是全权性的、下级国家机关对上级国家机关也是绝对服从的关系。在法治原则确立之后,权力的来源、权力运行的程序、权力行使的责任都由宪法和法律来规定,国家机构体系的权力关系必然产生结构性的变化。(3)国家机构的设置及其权力配置问题。我国国家机构废立的原理是什么、我国国家权力类型化的标准是什么、国家机构之间职权配置的目标与原则是什么。随着理论研究的推进、现实制度的更新,上述问题必将显现出来并引发宪法的变迁和发展,而1927-1954年之前的这段政权建设史必然能够为理论研究和制度革新提供有益的经验。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《荆楚法学》2022年第5期

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