陈明辉:新中国国家机构体系的生成 1927-1954

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陈明辉  

表一 1939年陕甘宁边区政权机构的基本构造

  

   第一,强化了代表机关对政府的监督。陕甘宁边区参议会非常重视对政府的监督。之前的苏维埃政权,代表机关和执行机关的人员高度合一,因此苏维埃宪法大纲和苏维埃政权组织法均没有强调代表机关对执行机关的监督,而是由工农检察委员会负责监察工作。1939年的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》既规定了对政府人员的监察和弹劾,也规定了对政府事务的批准和督促。1949年的《陕甘宁边区政府暂行组织规程》在边区政府内部增设了人民监察委员会作为专门的监督机关,进一步强化了监督制度。

  

   第二,设立政府委员会作为参议会的执行机关,政府委员会由参议会选举的13名政府委员组成,并从中选举出主席一人。这种在行政机关实行的集体领导制为1948年的华北人民政府以及1949年的中央人民政府所继承。在职权配置方面,政府委员会拥有行政立法权,不过一旦涉及对人民权利和自由的限制,则需要获得边区参议会的核准或追认。

  

   第三,首次明确规定法院和检察机关独立行使司法职权。中国共产党领导建立的革命政权一直以来都坚决反对西方的司法独立,但是审判工作作为一项专业性较强的工作,又需要一定的独立性,排除来自其他国家机关的不当干扰。这个问题在陕甘宁边区时期终于得到了较为充分的讨论。1939年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》第3条规定:“边区高等法院独立行使其司法职权。”1946年的《陕甘宁边区宪法原则》更是直接规定:“各级司法机关独立行使职权,除服从法律外,不受任何干涉。”独立行使司法职权的提法是之前没有的,后来的“五四宪法”就延续了这一规定。为保障法院独立行使职权,陕甘宁边区的法院不再受各级行政机关领导,只受边区政府主席团的政治领导。这大大强化了法院的独立性,有利于人权保障。不过,边区高等法院的司法职权仍然是大司法的概念,不仅包括审判职权,还包括了司法行政、检察和监狱管理。陕甘宁边区法院的独立行使司法职权是专指“审判独立”,并且审判工作仍受边区政府主席团的领导。陕甘宁边区政府还在高等法院内设置了检察处,并强调检察处“独立行使其职权”,这为后来检察院从法院系统中独立出来打下了基础。

  

   第四,建立了审判委员会制度。设置审判委员会的初衷在于建立三审终审制,充分保障《陕甘宁边区保障人权财权条例》第18条规定的上诉权。所以,陕甘宁边区时期的审判委员会实际上是高等法院之上增设的一个更高级的审判机关。不过,1943年8月9日,曾任陕甘宁边区高等法院院长的谢觉哉在审判委员会上提出建议:“一、审判委员会不能作为审案的最好机关,审判重点要在加强第一审或第二审。第一、二审接近诉讼当事人,易于明了案情内容。审判委员会只能就已明了的事实加以检讨。它无法再进行侦查。而且如第一、二审级加强,到终审的案件也就少了。二、审判委员会应着重对于第一、二审政策的领导、审判方法的指示,如行政机关一样,善于检讨与总结司法上的经验,而不以自己能判决几个案子为能。”可能是受谢老的影响,1944年2月,陕甘宁边区政权撤销了审判委员会,恢复了二审终审制。

  

   (三)1948年华北人民政府时期

  

   1948年5月,中国共产党成立华北解放区,并在华北大力推进各级政权建设,为建立新中国的中央政权做准备。8月16日,华北临时人民代表大会通过了《华北人民政府组织大纲》,选举产生了华北人民政府委员会。华北人民政府的结构有点类似于1934年的中央苏维埃,但在政权性质、机构名称和权力配置上已迥然不同。华北人民政府的成立对于后来新中国的政权建设提供了宝贵经验。如董必武所言,华北临时人民代表大会“是一个临时性的,也是华北一个地区的,但是,它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。”不过,华北人民政府在国家机构体系上的贡献并不在具体的机构设置和权力分配方面,而是明确了未来国家政权的性质与组织形式,为建国后的国家机构体系提供一个坚实的“底座”。作为新中国的前奏和雏形,华北人民政府的贡献在于以下三点:

  

   第一,明确新政权的性质是人民民主专政。中央苏区时期的革命政权性质是工农民主专政。到达陕北之后,中国共产党为联合广大地主富农资本家共同抗日,将陕甘宁边区政府的政权性质变更为了一般民主。经过抗日战争和解放战争的洗礼,中国共产党更加清楚地认识到中国革命包括新民主主义革命和社会主义革命两个阶段,在新民主主义革命阶段建立的政权应当是人民民主专政而不是无产阶级专政。1948年6月1日,中共中央宣传部印发的一份文件中指出:“今天在我们中国,则不是建立无产阶级专政,而是建立人民民主专政。这种人民民主专政的内容和无产阶级专政的内容的历史区别,就是:我们的人民民主专政是无产阶级领导的、人民大众的、反帝反封建反官僚资本的新民主主义革命,这种革命的社会性质,不是推翻一般资本主义,乃是建立新民主主义的社会,建立各个革命阶级联合专政的国家;而无产阶级专政则是推翻资本主义,建设社会主义。”此后,毛泽东和董必武先后发文详细论述了新政权的性质问题,1949年《共同纲领》和1954年宪法都明确规定新中国的国家性质是人民民主专政。

  

   第二,明确新政权的组织形式是人民代表大会制。中国共产党领导的革命政权最早是工农代表大会和苏维埃代表大会,这两种政权组织形式是彻底的无产阶级专政,不承认其他阶级的政治权利。据张希坡先生考证,中国共产党在1925年领导“省港罢工工人代表大会”的同时就提出了“人民代表大会”这一概念,并在广东省积极进行筹备。1945年11月27日,谢觉哉在其起草的宪法纲要说明中提出:“我们应采用人民代表大会制,由各级人民代表大会选出政府,各级人民代表大会闭幕时,有主席团或类似主席团的委员会存在,为政府的监督机关。”国共谈判破裂后,部分新的解放区政权试图建立农民代表大会,受到了中央的批评。1948年1月16日,《中央关于边区政权机关的性质给邯郸局的指示》:“像晋冀鲁豫这样大范围的政权机关不应只是代表农民的,它是应当代表一切劳动群众(工人、农民、独立工商业者、自由职业者及脑力劳动的知识分子)及中产阶级(小资产阶级、中等资产阶级、开明绅士)的,而以劳动群众为主体。因此,边区最高政权机关是边区人民代表大会及其选出的政府,而不是农民代表大会及其选出的政府。”但在群众尚未充分发动起来之前,又不能召开名不副实的人民代表会议或人民代表大会,只能召开协商性质的、主要对群众起联系作用的各界代表会议作为过渡形式。

  

   第三,以议行合一为原则,在人民代表大会之下创设了政府委员会。政府委员会类似于中央苏区时期的人民委员会,它是在代表大会没有设立常委会的情况下充当常委会功能的一个机构。政府委员会由人民代表大会产生,同时行使立法权和行政权,其委员同时兼任人民政府各部门的负责人。因此,政府委员会制是实实在在的议行合一。1949年《中央人民政府组织法》也沿用了政府委员会体制,因此才有董必武的那句“我们的制度是议行合一的”。

  

   第四,明确各大国家机关的名称统一冠名“人民”。1948年9月8日,毛泽东在中共中央政治局的报告中提出:“我们是人民民主专政,各级政府都要加上‘人民’二字,各种政权机关都要加上‘人民’二字,如法院叫人民法院,军队叫人民解放军,以示和蒋介石政权不同。”这也是随着政权性质的变化而进行的形式上的改变。9月26日,谢觉哉在就任华北人民政府司法部部长时也讲道:“人民政府——以前没有过,没人这样称呼过。资产阶级国家自命民主,但胆怯,不敢叫他的政府为人民政府,怕人民戳穿他。”

  

   (四)1949年中央人民政府时期

  

   1949年的中央人民政府对于国家机构体系的推进主要集中在国家机构设置和职权划分层面。

  

   第一,在机构设置上,1949年《中央人民政府组织法》在政权机关之下,分别设立政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。这是军事委员会首次被纳入国家机构体系,也是检察院首次从法院中分离出来成为一个独立机关,“一府两院一委”的组织结构自此形成。后来的“五四宪法”没有将军事委员会纳入国家机构体系,而是在1954年9月成立了中国共产党中央军事委员会。但“八二宪法”又创设了军事委员会,这实际上是回到了1949年的国家机构体系。并且,1949年《中央人民政府组织法》第一次也是唯一一次完整地规定了各大国家机关的性质和职权范围。

  

   第二,在职权配置上,1949年《中央人民政府组织法》对政权机关和执行机关的职权范围作出了明确列举。从内容上看,中央人民政府委员会的职权集中于“议”,政务院的职权集中于“行”,并且政务院作为执行机关并没有立法职权。1951年,中央人民政府委员会公布的《人民法院暂行组织条例》和《人民检察署暂行组织条例》分别列举了最高人民法院和最高人民检察院的职权范围,并赋予了最高人民检察院一般法律监督权。另外,也可以明显地看到,自1931年的苏维埃政权到1949年的中央人民政府,国家权力类型并没有进入各个时期的宪法文件。国家机构体系的创设遵循的是机关名称、机关性质和职权范围的“三阶构造”。

  

表二 1949年中央国家机构的基本构造

  

   (五)1954年宪法中的国家机构体系

  

   1948年华北人民政府的政权建设为新中国的国家机构体系创建了人民代表大会制这个“底座”,但1949年新中国成立之后并没有立即把国家机构体系建立在这个“底座”之上,而是以中国人民政治协商会议作为过渡,创立了“一府两院”的组织结构。1954年宪法实际上是将1948年创立的人民代表大会制度和1949年形成的“一府两院”组合起来,由此奠定了新中国国家机构体系的基本架构。与前面两个时期相比,1954年宪法确立的国家机构体系的特点在于:

  

表三 1954年中央国家机构体系的基本构造

  

第一,首次明确了人民代表大会的机关性质是权力机关。尽管土地革命时期的很多地方苏维埃政权有将苏维埃称为“权力机关”,但中国共产党领导的中央政权一直将其代表机关称为“政权机关”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《荆楚法学》2022年第5期

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