陈太清:过罚相当原则的司法适用

选择字号:   本文共阅读 145 次 更新时间:2022-09-30 16:19:29

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陈太清  

   当然,上述三种适用类型并非泾渭分明,有时也存在不同程度的交叉。尽管有这些不同适用组合存在,但目前尚无判决对为何适用此原则而非彼原则作出说明,或者就不同原则在规范量罚功能上的差别进行诠释。由此可见,法院对于过罚相当原则与行政法一般原则适用关系较为随意,它们之间的界限与衔接亟待厘清。

  

   (二)过罚相当原则与比例原则

  

   比例原则,亦称禁止过度原则,源自法治国家理念,最早作为宪法原则出现,后来逐步为包括行政法在内的其他部门法所吸收。在行政法领域,该原则发端于19世纪的德国警察法学,认为警察权力唯有在必要时,才能限制公民权利。⑨后来,比例原则在大陆法系被作为行政法一般原则广为接受。与此同时,该原则也在英美法系的行政法中逐渐受到重视。比如,自“惠勒案”后,受欧洲法院和欧洲人权法院经常适用比例性原则的影响,乔威尔和莱斯特等学者主张英国法吸取“比例性”原则,公开将进行衡量的权力转给法院,促进司法审查向实体审查发展。⑩

  

   比例原则在我国行政法中的地位较为微妙。虽然学界与实务界对该原则极为推崇,但对于该原则有无实定法依据问题存在较大分歧。(11)其中,很大一部分原因是学界对比例原则的内涵及其表现形式理解上存在差异而引发的。笔者认为,比例原则目前处于逐步为我国行政立法接纳的过程中,正由非成文法源走向成文化。例如,《行政强制法》第5条规定:“行政强制的设定和实施,应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。”该规定基于行政强制手段对相对人权利的影响要比非强制手段大,明确在同样可以实现行政目的时,应选择影响较小的非强制手段。从中,可以看到比例原则的影子。此外,还有一些行政规章也作出了类似规定,如《规范农业行政处罚自由裁量权办法》第5条规定:行使行政处罚自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰,所采取的措施和手段应当必要、适当;《湖南省规范行政裁量权办法》第9条第4项规定:所采取的措施和手段必要,可以采取多种方式实现行政目的的,应当选择对当事人权益损害最小的方式,对当事人造成的损害不得与所保护的法定利益显失均衡。在上述规章用语中,比例原则跃然纸上。可见,比例原则已在某种程度上为我国现行立法所采纳。

  

   关于比例性原则与过罚相当原则的关系,学界目前有两种较有影响的主张。一种观点认为,过罚相当原则系比例原则在行政处罚中的具体化。譬如,比例原则在“行政罚法”上适用广泛,适用类型有三:处罚规定必要性原则,也称处罚谦抑原则;法定处罚额度之必要性;行政裁罚应符合个别案件的妥当性。(12)其中,“个案妥当性”在我国台湾地区称之为责罚相当原则,实质意义与内地过罚相当原则几近一致。援此逻辑,过罚相当原则系比例原则在行政处罚中之具体化。我国大陆也有学者持此相同或相近之见解,认为过罚相当条款就是比例原则在现行法中的体现,(13)或者至少体现了比例原则的精神。(14)司法实践中,也有典型判决持此立场,如在前述“陈超案”中,法院即是透过过罚相当来解释比例原则的。倘依此主张,既然过罚相当原则构成比例原则的具体化,那么二者之间形成特殊与一般的关系,通常情况下援引前者之后断无援引后者之必要。另一种观点认为,两原则功能互补,应当一并适用。此种立场以过罚相当原则适用功能有限为由,(15)主张将比例原则引入处罚决定是否违反过罚相当原则分析判断之中,或者说是“借助比例原则的分析框架”来实施过罚相当条款。(16)在“苏州鼎盛案”中,法院在援引过罚相当原则说理过程中,即借用了“必要性、妥当性”等比例原则的分析构架,主张处罚应“尽可能使相对人的权益遭受最小的损害”。

  

   比例原则与过罚相当原则适用关系的厘定,宜从二者正当性基础、参酌对象、价值取向等方面入手。比例原则着眼于“目的—手段”之间的关系,强调作为实现某种目的(或结果)手段的措施必须符合三方面的要求:(1)妥当性,即所采取的措施可以实现所追求的目的;(2)必要性,即除采取的措施之外,没有其他给关系人或公众造成更少损害的适当措施;(3)相称性,即采取的必要措施与其追求的结果之间并非不成比例(狭义比例性)。(17)具体到行政处罚领域,该原则对量罚施加了三重限制:处罚手段须与目的相匹配,在确保目的实现前提下应科加损害最小之处罚,处罚科加应当具有社会利益边际递增的效果。简言之,比例原则评判量罚决定的“参照坐标”有三:目的、对相对人影响、社会效果。其偏重功利主义之考量,总体上是“前瞻性”的,强调处罚能够实现的价值。与此不同,过罚相当原则抱持纯粹的报应主义立场,评价处罚参酌的是已然的违法行为,因而是“回顾性”的,凸显的是受处罚人的自然正义。由此可见,二者在正当性基础、利益偏好、均衡方式上存在明显差异。

  

   至于一些学者提出过罚相当原则无法提供相当性判断,而后者需要借助比例原则来实现的问题,也不尽然。过罚相当原则强调处罚与违法相当,而处罚与违法属于不同性质的事物,确实无法直接画等号。但过罚相当原则的适用,仍可通过对裁罚因素作用力的分析,对过罚是否相当作出评判。譬如,在其他处罚要件不变的前提下,尚有对个案处罚结果具有较大影响的酌定从轻裁罚因素存在,处罚机关仍然在法定范围内选择了较重的处罚手段或按某一处罚之上限科处,那么这个处罚就是失当的。当然,如果存在多个影响不同的酌定裁罚因素、作用力大小无法判断,此时可以借助比例原则工具予以评价。

  

   可以说,过罚相当原则从自然正义角度正面规定处罚限度与依据,而比例原则则以公共利益为出发点从反面对处罚结果进行二次调整与规制。在审查量罚适当性时,法院可先行适用过罚相当原则对处罚与违法之间的均衡性作出评判的基础上,如仍具备适用比例原则之条件与必要,不妨再以比例原则为依据对处罚效果加以考量。换言之,过罚相当原则与比例原则存在功能上的互补性,可一并适用于行政量罚的司法审查之中。至于无论是以“最小损害原则”来解释过罚相当,还是以过罚相当来解释比例原则的主张与做法,均属于对二者的混淆与误用。

  

   (三)过罚相当原则与合理性原则

  

   合理性原则是一个主要以英国为发源地并在英美法系中发挥重要作用的行政法原则,而在以德国为代表的大陆法系行政法中,其功能被更有影响的比例原则所取代。(18)

  

   英国法院不断加强其对政府裁量权利滥用之控制,而其控制之手段即是透过合理原则以检视行政裁量权之行使是否逾越权限。(19)在英国法上,合理性原则与比例性原则是存在竞争关系的两个原则。合理性原则在英国的运用,具体体现在温斯伯里标准上,即当一项权力被用来做一些看起来“如此荒诞以至于任何有理性的人做梦都不会想到属于相应权力主体的权限范围”的事情的时候,或者用另一种表达方式的话来说,当权力的行使导致了一个“与逻辑或大众普遍接受的道德标准如此相悖以至于任何一个动脑筋对相应问题进行过思考的理性人都不会那样做”的结果的时候,该项权力即被滥用了。(20)温斯伯里标准与比例原则多有交叉,甚至前者出现了向后者靠近的趋向。但目前比例原则主要还是1998年《人权法》下的考虑因素,适用于对基本人权的限制措施的合法性审查当中,除此之外,仍然适用温斯伯里标准。

  

   美国司法审查,以控制行政行为的合法性与合理性为目标。(21)自Citizens to Preserve Overton Park,Inc.v.Volpe案以来,(22)美国法院对于行政行为的审查采取了事实问题与法律问题相区分的原则。作为美国被引用次数最多的两个联邦最高法院行政案例之一的Chevron,U.S.A.,Inc.v.Natural Resources Defense Council,Inc.案,(23)建构了Chevron规则,即对法律问题的审查采用“两步分析法”,其第二步便是审查行政机关的决定是否属于国会立法留下的空间内作出的“合理”选择。(24)

  

   在我国行政法上,行政合理性原则是一个与行政合法性原则位阶相同的原则,一般认为其下辖的子原则至少包括比例原则与平等对待原则。该原则在行政合法的基础上,进一步对行政行为提出了合理性要求,即在法律范围内运作的行政裁量同样不得恣意,彰显了对实质法治精神的追求。正如有学者所言,我国行政合理性原则完全不同于英国行政法上的合理性原则。(25)在一些规范行政裁量权的规章中,除极少数将合理性原则单列外,多数已选择将其内含的子原则如比例原则、平等原则等作为裁量原则。(26)如此一来,合理性原则与过罚相当原则的适用有关,实际上转为比例原则、平等原则与过罚相当原则之间的关系。

  

   需要指出的是,合理性原则作为控制行政裁量权的总原则、总要求,其他可作为裁量权行使依据的原则,包括但不限于前述之比例原则、平等原则,均可纳入该原则辐射范围之内。过罚相当原则作为行政量罚的主要依据,当然可以纳入合理性原则之中。换言之,对于过罚相当原则的违反,同时构成对合理性原则的背反。但就说理的精准性而言,援引过罚相当原则之后,实无援引作为上位原则的合理性原则之必要。如果行政量罚涉及过罚相当原则之外的因素,宜具体援引其他具体的行政法一般原则。

  

   (四)过罚相当原则与平等原则

  

   平等原则,亦称公平原则、公平公正原则,指的是基于分配正义的要求,对条件相同的人给予相同的对待,对于条件不同的人给予不同对待,“禁止恣意的差别待遇”。平等原则应该说是英国行政法基本原则与大陆法系行政法基本原则共同要求的内容。(27)其中,在大陆法系法域,该原则被定性为“宪法位阶之行政法一般原则”,(28)并作为行政裁量的边界在司法实践中得到大量的运用。从德国的经验看,平等对待与比例原则一样,属于有效控制滥用自由裁量的诸多司法审查标准之一。(29)在法国,“平等原则可能是最知名也是在实践中运用最频繁的一个一般原则”。(30)日本通说认为,违反平等原则的裁量构成对外部界限或客观界限的逾越,应以此防止恣意的行政权之滥用。(31)

  

   在我国,该原则在《行政处罚法》上并未有明确规定,理论上通常将该原则置于行政合理性原则之下。不过,也有学者提出平等对待原则或者一致性原则有可能、也有必要被提升为行政法的基本原则之一。(32)在新近公布的一些规范裁量权的行政规章中,也出现了将平等原则与过罚相当原则相并列的做法。(33)

  

在司法实践中,平等原则也常被用作评价量罚是否违背过罚相当的工具。尽管平等原则也是一个抽象原则,但法院在实践中演绎出了多种具体、便宜的评判方法。法院所认定的违背平等原则的情形,除了违背形式平等的“同案不同罚”外,还包括违背实质平等的“不同案同罚”。在作为比照对象的“处罚”选择上有三种:(1)同案其他行为人所受之处罚,如“安吉县大丰液化气有限公司诉安吉县工商行政管理局工商行政处罚纠纷上诉案”,法院以对同案主要责任人的处罚要比起帮助作用上诉人的处罚轻为由作出了变更判决;(34)(2)案外第三人所受之处罚,如“金淳吉诉延吉市林业局行政处罚案”中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学》2021年第10期

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