梁洪霞:备案审查事后纠错的逻辑基础与制度展开

选择字号:   本文共阅读 155 次 更新时间:2022-09-29 00:23:19

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梁洪霞  
[36]对“立法放水”事件的严肃处理,至少表明立法错误引起重大损失的,有重大过错的领导要接受党纪处分。由上可见,由于备案审查结论会导致制定机关及其主要领导人、其他国家机关承担相关法律责任或党纪责任,因此赋予制定机关提出异议的纠错请求权,既是对国家机关依法行使职权的尊重,也是对其承担法律责任或党纪责任的审慎对待。这样也更有利于国家机构间相互配合、相互合作,共同推进备案审查工作远大目标的实现。

  

   三、地方立法中备案审查纠错制度的创新性规定及启示

  

   (一)现行地方立法“试水”的实证分析

  

   遍查有关备案审查的立法可以发现,中央层面并未设立任何形式的事后纠错制度,但地方上通过法规或规章做了创新性规定,且各地的纠错制度呈现出不同的样态(见表1)。地方立法的创新性规定为备案审查事后纠错制度的进一步推广提供了借鉴和参考。虽然相关实践资料和数据匮乏,尚不能精确评估纠错制度的利弊,但已有规定至少表明某些地方已经意识到备案审查结果出现错误的可能性,并力求避免错误的发生,且事后纠错制度的立法最终经过了集体审议和民主通过,具有一定的正当性和可行性。通过对地方立法中事后纠错规定的统计分析,可以从制度覆盖面、制度运行模式、制度构成要素等方面,大致勾勒出事后纠错的整体面貌和主体框架。

  

   第一,制度覆盖面考察。在地方立法中,目前已有五个省份规定了纠错程序,按照设立时间先后顺序分别为浙江、重庆、吉林、新疆、贵州。从数量上看,制度的覆盖面较窄。最早设立纠错制度的省级区域是内蒙古,其于2004年针对行政规范性文件,在柔性和刚性处理阶段都规定了纠错程序,但2012年全部废除。[37]浙江省在2000年制定的《浙江省行政规范性文件备案审查规定》中设置了柔性和刚性处理阶段的纠错程序,但2010年删除了对刚性审查决定的纠错程序,保留了柔性处理阶段纠错机制,2019年修订时予以维持。[38]出现废止或调整现象的真正原因还有待考证,但似乎表明该制度没有继续存在的必要,其为纠错制度存在的可行性提供了反面例证。制度覆盖面窄的现状从侧面反映出,绝大部分省份也许没有意识到备案审查有出错的可能性,或者处于观望等待状态,抑或认为不需要纠错制度,这给纠错制度的普遍化设立提出了实证难题。

  

   第二,制度运行模式考察。目前人大和政府的备案审查系统均存在事后纠错制度。按照备案审查制度的具体运作情况,其先后经过启动、审查、柔性处理和刚性处理等四个阶段:启动阶段即备案审查的开启,对进入审查机关的申请进行筛选,如果不符合条件则会作出不予启动的决定;审查阶段则针对受理的规范性文件广泛征求意见、调研,最后作出审查报告,提出是否需要纠正;柔性处理阶段主要针对需要纠错的规范性文件,优先采取与制定机关沟通协商等方式,鼓励制定机关自行修改或废止;刚性处理阶段是在制定机关拒绝的情况下,由备案审查机关撤销规范性文件。根据现行地方立法,纠错制度主要设置在启动阶段、审查阶段和柔性处理阶段,而在刚性处理阶段曾经设置但后来被废止。[39]从路径选择来看,有些省份仅选择某一阶段设置纠错环节,有些则选择几个阶段安排纠错的机会。那么,究竟是实行全面纠错还是选取个别阶段进行纠错,涉及立法者的纠错理念以及制度成本和效率问题,也需要进一步讨论。

  

   第三,制度构成要素考察。备案审查事后纠错制度具体由提起主体、提起条件、纠错对象、纠错主体等四要素构成。其一,提起主体。制定机关和审查提起人在备案审查的不同阶段被授予提出异议的权利。一般情况下,制定机关在柔性处理阶段有纠错请求权,而审查提起人对备案审查最终结论有纠错请求权。其二,提起条件。提起条件一般包括提起方式、提起时效和实体标准等三个方面。提起方式一般是要求采取书面提出异议或申请复核的方式,但有些省份允许审查提起人再次提出审查建议或审查要求,实质上是接受其对备案审查结论不服而提起的“再审请求”,这类似于一种“变形”的纠错提起方式,可以纳入纠错的制度框架。各地对提起时效的规定也有所差别,以15日或30日居多,有些还没有作出规定。实体标准即对“出错”的判断和识别,目前立法并没有详细要求,仅重庆市要求审查建议人再次提出建议需要新的理由。其三,纠错对象。纠错针对的是备案审查的最终处理结论,但在柔性处理阶段称为书面审查意见或政府审查机构作出的审查结论。其四,纠错主体。对柔性处理阶段的书面审查意见不服,政府和人大系统均由原备案审查机构进行复核,各地的区别仅在于人大系统是否还要经主任会议通过。但是对最终备案审查处理决定不服时,各地规定的纠错机关差异较大,具体有三种情况:一是由原备案审查机构纠错;二是由上一级政府法制部门纠错;三是对政府备案审查结论不服,由同级人大常委会进行跨系统纠错。可见,目前我国五个省份实行的纠错制度在微观层面存在主体、时效、方式、条件等方面的差异,这些差异性规定既显示了纠错机制运作的多样化,同时也反映了实践中纠错制度的复杂性。如何在我国的宪制框架下,根据理论和实践选择最佳方案,也是需要着力解决的问题。

  

   (二)对建构统一的备案审查事后纠错机制的启示

  

   地方创设备案审查事后纠错制度,旨在提升备案审查的质量,虽然相关立法数量有限,但仍可管窥事后纠错制度的问题与对策。以下,通过三组监督概念来分析事后纠错制度的设计理念和矛盾症结,以期为今后的制度建构提供借鉴。

  

   1.个别监督与全面监督

  

   目前地方立法普遍设立启动、审查与柔性处理阶段的监督,过去曾经出现刚性处理阶段监督,因此四阶段纠错都已有具体实践,但各地只选择其中某阶段进行纠错,从未实行全面监督模式。那么,是否每个阶段都要设置事后纠错制度,应当根据实践作周密论证。首先,备案审查事后纠错是对备案审查最终结论进行监督,防止结论错误影响备案审查质量,因此只要备案审查机关在某阶段能作出最终结论,理论上均有设立事后纠错制度的必要性。备案审查最终结论有三种类型:一是提出审查建议不符合启动条件而不予受理(启动阶段);二是规范性文件不需纠错而终止审查(审查、处理阶段);三是规范性文件需要纠错而作出撤销、修改或废止的决定或意见(柔性、刚性处理阶段)。根据备案审查四阶段的观察,每一阶段都可能作出最终结论,因此在四阶段全面创设纠错程序的理由较为充分。其次,在四阶段设立纠错制度的全面监督模式,并不会造成系统性地增加工作量的不良后果。若按直观感受来讲,四阶段全面监督也许过度耗费制度成本,可能造成原有备案审查程序被人为割裂、延宕迟缓,因此全面监督设想可能过于理想化。但实践中,四阶段事后纠错程序的启动依赖于适格的申请主体,且有一定的条件限制,那么所有阶段的审查结论都受到质疑并成功启动纠错程序的几率极低。并且,如果某一阶段的事后纠错决定维持了原审查结论,则审查终止,后续程序将不再进行,因此对全面纠错引起的制度负累之担忧完全没有必要。

  

   2.柔性监督与刚性监督

  

   与启动阶段筛选案件和审查阶段排除部分不需纠正的案件相比,处理阶段的工作难度更高、争议更大,因此处理阶段系事后纠错的重要环节。我国备案审查制度采取“柔性处理优先、刚性处理居后”的“先礼后兵”原则,因此处理阶段可划分为柔性处理和刚性处理两个阶段。备案审查制度实施至今,我国还未动用过刚性的处理方式,因此柔性处理阶段在事实上具有终局性,而刚性处理阶段则起到保障性和震慑性作用。由于柔性处理方式适用的普遍性,我国设立事后纠错制度的五个省份一致选择了在柔性处理阶段设置申请复核制度,而未考虑刚性处理阶段的纠错,先前浙江和内蒙古曾经设置,最后可能由于实践中作用不大而予以废止。由此,产生两种相互对立的观点:一是刚性处理实践中不予适用,因此没有必要设置刚性监督,二是柔性处理奉行“沟通协商”而不搞对抗,因此不适宜设置柔性监督。笔者认为上述观点均有失偏颇。一方面,刚性监督有其必要性。在柔性处理失灵时,备案审查机关要保留撤销、改变的刚性处理权力。刚性纠错方式如同“核武器”,一般情况下备而不用,只有当穷尽其他手段而问题仍无法解决时才予以启用。[41]鉴于刚性处理手段有较强的杀伤性,那么针对刚性处理结论设置纠错程序便能起到给“核武器”加装“安全阀”的作用。另一方面,柔性监督也有其合理性。柔性处理阶段强调制定机关和审查机关之间的不断磨合以达成共识,制定机关也会提出反对意见与审查机构协商,但两者之间的地位并不平等,作为监督者的审查机关居于主导地位,可使用督促、约谈、通报等“柔中带刚”的方式予以施压,并将刚性处理措施作为后续措施,因此有些制定机关迫于审查机关权威或碍于同僚之间的“情面”,明明有保留意见也对之服从与配合。因此,具有中国特色的柔性处理方式也会遭遇困境,有时难以获得制定机关的真心信服,那么设置针对柔性处理结论的纠错机制,能够为部分制定机关争取抗辩的机会,以避免审查结论出错,为事实上具有最终性的柔性处理阶段把好质量关。

  

   3.内部监督与外部监督

  

以监督主体是否为本系统内机关为标准,监督方式可以分为内部监督和外部监督。从目前地方立法来看,事后纠错绝大多数情况下都是由原机构进行的自我监督,涵盖了人大和政府对启动、审查、柔性处理阶段的纠错,内蒙古曾经设立的刚性处理纠错程序也是由原机关负责实施。除此之外,有几个特殊规定:一是吉林省规定,对政府法制部门作出的柔性处理决定由上一级政府法制部门纠错;二是重庆市规定,对政府法制工作机构的审查结论由同级人大常委会的备案审查工作机构进行纠错;三是人大系统内的纠错还出现了原机构审查后再由主任会议通过的程序。由此可知,目前的事后纠错机制倾向于在原系统内实行内部监督,且以原机构自我监督为主,极少数情况下考虑上级纠错或增设人大主任会议通过程序,而外部监督仅发生在个别省份实行的人大对政府进行跨系统纠错的场景中。在备案审查事后纠错制度中,内部监督尤其是自我监督具有情况熟、效率高、成本低的特点,但其公正性会遭受质疑,而外部监督更具公正性,但成本高、效率低,且可能遭遇专业性难题。并且,根据我国的人民代表大会制度,我国实行人大监督其他国家机关的体制,因此人大系统的备案审查结论只能由人大实行内部监督,仅政府系统需考虑是否由人大进行外部监督的问题。笔者认为,选择内部监督或外部监督问题的关键就是由谁做纠错机关,它需要综合考虑我国的宪制结构、备案审查不同阶段的审查结论特色、我国备案审查制度的发展水平以及内外部监督的利弊等情况。我国备案审查工作才刚刚起步,机构和人员的配备还不充足,因此应以低成本为策略充分运用已有资源,而不宜增加成本另设外部监督机制去纠正极少数可能出错的结论。可见,强化内部监督是较为稳妥的方案。在此基础上,还应考虑审查的公正与质量,因此建议在系统内由原机构另行组成审查小组进行复核纠错,在得出初步复核结论后,再由其他程序对该结论进行“把关”,人大系统须再由主任会议或委员长会议通过,政府系统则再由政府常务会议通过。在纠错程序进行过程中,对于争议较大、内容复杂的案件,还可以向上级机关申请复核,或者由政府向同级人大常委会申请复核。值得注意的是,上述程序仅针对备案审查启动、审查和柔性处理阶段,刚性处理阶段则需要另行安排,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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