陈朋亲 叶桂平:国家外交的功能性授权

选择字号:   本文共阅读 109 次 更新时间:2022-09-26 01:03:09

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陈朋亲   叶桂平  

  

   具体而言,澳门特别行政区实行对外事务的路线是在中央授权的基础上,以“中国澳门”的名义同世界各国缔结双边协议、加入国际组织、国际公约等,不与中央主权产生冲突,反而在一定程度上促进中国与其他国家间关系,如葡语系国家,它是功能性平行外交;澳门特别行政区实行对外事务的动因,加强与世界各国的经济往来和文化往来,推动澳门经济、旅游繁荣稳定,其目的导向是为了实现澳门经济、社会发展,具有功能性。因此,从路线和目标而言,澳门特别行政区对外关系可以列为功能性平行外交的范畴。

  

   三、“一国两制”下澳门对外关系的实质:国家外交的功能性授权

  

   “一国两制”下的澳门,根据《澳门基本法》,中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关外交事务;中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务;中央人民政府授权澳门特别行政区依照基本法自行处理有关对外事务。[3]因此,澳门的对外事务,很大程度比内地地方政府或联邦国家州政府享有更大的独立性,它是来源于国家外交权一种授权,主要授权方式包括:一是概括性授权,澳门对外事务是中央授出的,且澳门必须在基本法规定下行使此权;二是一次性授权,中央政府一次性授权澳门与其他国家(未建交除外)谈判互免签证协议;三是单项反复授权,澳门特区政府需要在某个对外领域一事一申请,中央政府一事一授权;四是追加性授权,澳门特区还享有全国人大及其常委会、国务院授予的其他权利,也包含对外交往权力。[23]这种授权是基于国家治理需要的逻辑,授予权力主体能力、责任和条件去行使权力,以更好服从国家发展大局;反之,权力主体通过行使权力,保护和拓展地区性利益,更好融入中央政府发展布局,这是一种功能性的平行,结果是双方共赢。因此,澳门对外关系授权,实质是国家外交的功能性授权。

  

   根据《澳门基本法》与中央授权,国家外交功能性授权范围有:一是澳门特别行政区有权参加外交谈判、国际会议、国际组织。这种平行外交的方式是以作为正式成员加入国际组织或单独以地区名义承担国际义务和享受国际权利,或以“中国澳门”名义加入国际组织或作为中国政府代表团成员参加有关会议,就地区事宜发表意见,在特定条件下承担国际义务和享受国际权利;二是澳门特别行政区有权签订国际协议。这种平行外交方式是澳门可以以“中国澳门”名义单独同世界各国、各地区或有关国际组织签订经济、贸易、金融、航运、通信、旅游、文化、科技、体育等有关协议,还可经中央授权与有关国家签署航空、司法协助、投资保护协定等;三是澳门特别行政区有权与外国互设官方、半官方机构;四是澳门特别行政区有权签发特区护照和旅行证件。[3]另外,基本法还对保持和扩展澳门经贸、社会文化方面的交往能力作出相关规定。[3]事实上,在中央授权下,澳门作为一个地方性政府,在开展功能性平行外交方面,其范围包括了经济、文化、科技、社会等,涉及参加国际组织和国际公约、签署双边协议、签发护照及旅行证件等功能,尤其是签发护照及旅行证件是澳门独有的优势,对于中国总体外交和软实力的提高,是国内其他次国家政府难以替代的。

  

   澳门对外关系发展离不开对自身利益的定位和客观认识,政治上,澳门是“一国两制”确立的国家主权原则下,坚持高度自治,实行“澳人治澳”的特别行政区,这也是保持澳门长期繁荣稳定的原则和“一国两制”的应有之义,与此相冲突的对外关系是违背“一国两制”的;澳门回归后经济实现大发展,财政盈余充盈,进而促进民生项目质量提升,证明现行的对外关系策略是行之有效的。因此,澳门特别行政区的对外关系定位应该是继续坚持和深化“一国两制”基本国策的功能,维护澳门经济社会繁荣稳定,这也符合国家利益的需求。同时,在“一国两制”下,澳门充分认识自身的优势、作用,在跨区域合作、中央对外战略等发挥“平台”“助推器”等功能,这也符合澳门自身利益的需要。

  

   四、回归以来澳门特别行政区功能性“平行外交”的成效性

  

   澳门回归后,澳门基本法第五章、第六章对授予澳门在对外经济事务、社会文化事务方面的自主权作出说明,具体集中在六个方面的权力:单独缔约权、参加国际会议和国际组织权力、参加外交谈判权力,签发特别行政区护照和旅行证件权力、实行出入境管理的权力和设定经贸机构的权力。[7]回归23年来,中央全面管治权与澳门特区自治权在对外事务上一直是有机结合、良性互动,中央不但没有削弱澳门的对外事务权,反而一直大力支持澳门开展对外事务,拓展澳门的国际发展空间,为澳门经济社会发展提供良好的外部环境。

  

   (一)回归23年来澳门对外事务发展成效

  

   回归后,澳门特区政府将“远交近融”作为澳门特区拓展对外关系的基本策略,在中央政府和《澳门基本法》授权下,与中央政府及外交部驻澳公署特派员保持紧密联系,充分发挥历史渊源、语言文化等方面优势,积极拓展同东南亚地区、葡语国家地区的经贸联系,设立专门的礼宾公关外事办公室(现已并入政府总部事务局),更好服务“远交”战略,发挥“平台”作用,拓宽自身发展空间,实现经济社会高质量发展,保持长期稳定。

  

   1.参与国际组织和国际会议概况

  

   在中央政府的支持和帮助下,澳门特区积极参与国际组织和国际会议。如澳门特区个人资料保护办公室加入全球隐私网络、澳门旅游局加入世界旅游城市联合会,澳门历史城区被联合国教科文卫组织列为世界文化遗产,还将澳门评为“创意美食之都”等。2007年2月,澳门首个政府间国际组织,即联合国及世界气象组织台风委员会秘书处落户澳门。[24]截止到2021年12月,澳门参与国际组织的数量为123个,相比回归前的51个,增加72个。其中,澳门特区以中国代表团成员或以中央政府和有关国际组织允许的身份参与的国际组织①18个,如世界银行、国际货币基金组织等;澳门特区以“中国澳门”名义单独参加的国际组织30个,如WTO、世界海关组织等;澳门特区政府部门参加的非政府间的国际组织75个。[25]

  

   澳门特区政府还举办了大量区域性、专业性国际组织会议,如世界旅游组织部长级圆桌会议、第八届APEC旅游部长会、中国—葡语国家经贸合作会议、第四届东亚运动会、第54届亚太旅游年会、亚洲奥林匹克理事会第31次会员大会等,[24]同时,自2003年起,连续举办了5届中国—葡语国家经贸合作论坛部长级会议,并将秘书处设在澳门,2022年将举行第六届,各项议程正在筹备中。这些会议对澳门经济适度多元化和澳门城市国际化具有重要意义,如2018年共有39项在澳门举办的国际会议获得国际会议协会(ICCA)认可,澳门在全球城市排名71位、亚太城市排名第17位,反映出巨大的国际会议竞争力。[14]

  

   2.与其他国家或地区互设机构概况

  

   为加强同世界国家或地区联系,截至目前,澳门在外设立的经济和贸易机构有3个,即澳门驻里斯本、布鲁塞尔和世界贸易组织经济贸易办事处。以推动我国澳门与葡萄牙两地旅游与文化交流、加强与欧盟的经贸关系以及推进与WTO经贸联系与合作。②

  

   截至目前,中国政府与92个国家就其在澳门设立领事馆或驻香港特区领馆区包括澳门或可在澳门特区执行领事职务达成协议,其中包括64个总领事馆和28个名誉领事馆,另外有3个官方认可代表机构。[26]同时,安哥拉、葡萄牙、菲律宾、莫桑比克在澳门设立了总领事馆。

  

   3.签发特区护照和旅行证件概况

  

   推介澳门特区护照和旅行证件是特区政府的重点工作之一。在中央政府的大力推介下,特区政府在争取其他国家、地区给予澳门特区护照给予免签待遇取得重大进展。截至2021年4月,给予澳门特别行政区护照免签证或落地签证待遇的国家和地区共有144个。另外,有13个国家给予澳门特区旅行免签证或落地签证待遇。同时,澳门特区也对81个国家和地区的国民给予免签证待遇,这些国家或地区公民进入澳门可逗留14天至90天,有的则长达6个月,如英国。[27]

  

   4.签订双边协议和缔结国际公约概况

  

   作为现代化国际城市,澳门特区签署各类双边协议和缔结国际公约有助于发挥本身在国际上的特殊地位,也有助于在经济、贸易、金融、航空、交通、航运、文化、教育、环保、卫生等方面拓展对外关系。截至2020年,澳门特区经中央人民政府授权对外签订的双边协定50项,即授权与巴基斯坦、日本19个国家和地区签署民航协定,授权特区与葡萄牙、东帝汶、佛得角、蒙古、尼日利亚等5个国家签署司法协助类协定;授权特区与葡萄牙、荷兰等2个国家和地区签署投资保护协定,授权特区与丹麦、澳大利亚等24个国家签署税收信息交换或避免双重征税协定。[28]

  

   截至2020年,适用于澳门的多边国际公约641项,属于外交国防类60项、民航类15项、海关类10项、禁毒类15项、经济金融类8项、教科文体7项、资源环保35项、卫生6项、人权17项、知识产权9项、国际犯罪14项、国际贸易2项、劳工类36项、海事类340项、国际私法10项、道路交通3项、邮政电信9项、建立国际组织公约类45项。[27]

  

   另,《澳门基本法》规定为确保特区对外开展司法协助时不损害国家主权、安全和公共秩序等重大利益,确立了特区办理与外国的司法协助案件的通报机制。截至2019年底,澳门特区已通过公署向中央人民政府通报了661项司法协助请求。[29]

  

   当前,澳门特区与欧盟、美国、葡萄牙、葡语国家联系较为紧密,一直形成了良好的合作关系,如与欧盟成立混合委员会、在葡萄牙设立经贸办事处等;在领导人出访方面,第一任、第二任行政长官特别注意东亚、东南亚的伙伴关系,何厚铧行政长官访问过新加坡、日本、韩国、越南、泰国、马来西亚(葡语国家方向去了巴西和莫桑比克),崔世安行政长官访问了新加坡、柬埔寨和泰国(其他国家有葡萄牙等)。

  

   回归23年来,历任长官和历届政府在“一国两制”框架下,在对外关系中坚定维护国家主权和特区利益,开创了澳门对外关系的新局面。澳门的对外关系主要呈现在经济、文化和社会事务领域,澳门独特的历史背景和文化底蕴在对外关系拓展方面呈现出良好态势,平台作用发挥明显,澳门繁荣稳定的良好局面必然在中国外交中发挥重要作用。

  

   (二)澳门开展功能性“平行外交”的特性

  

澳门特区成功的对外关系无疑体现了澳门在“一国两制”的“特殊地方实体”,具有内地政府所不具有的政治优势、制度优势,在国家外交功能性授权下,澳门对外关系可以自主选择范围、幅度和种类,远远超过自身在回归前的权限,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:学术探索,2022年3期

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