吕冰洋:央地关系中权力结构和分配

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2022-09-23 21:29:01

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吕冰洋  
日本、澳大利亚的税收立法权专属于议会。现代国家一般将国家权力分为立法、行政、司法三个方面,并由不同的机关行使,行政机关和司法机关必须遵守立法机关制定的法律,不得代行立法职能。但是,随着经济的发展和社会的进步,社会经济关系日益复杂,民选代议机关很难胜任全部的立法任务,不得不将某些立法事项委托或授权给行政机关完成。但是,由于税收关系到国民财富的分配,对公民财产权利和经济生活有重大影响,因而各国大都在税收立法权的委任方面采取非常审慎的态度,一般不将税收立法权轻易授出,行政机关、司法机关不能参与税收立法或只能对公民权益影响较小的具体税收问题行使立法权。

   第二,税收征管权。税收征管权是指税收管理权力,也称为税收行政权、税收执法权。税收征管权力由多项权力组合而成,包括:税款征收权、税收检查权、税收处罚权、税收减免权、税务行政复议裁决权等。税收征管权在税收工作中居于中心位置,它是税收行政工作或者税收行政活动的最直接、最显著的表现,对于有效地保障税款的筹集、保障资源从私人部门向公共部门的转移有着重要作用。

   第三,税收收益权。税收收益权是指拥有税收收益的权力。税收收益权的划分直接关系到各级政府的财政收入规模及一系列政府行为能否得到财力保障,由此对一系列经济行为产生影响,例如地方政府为保护地方税源实行地方经济保护主义、为扩大税源而调整相关产业政策等。

   在三种税权分配中,税收收益权划分是核心,因为各级政府最关注的是真正可以支配的税收多寡,调动地方积极性主要靠税收收益权的分配。

   3、转移支付

   当地方政府财政收入与支出责任不匹配时,就需要政府间转移支付来弥补地方政府的财力缺口。它的权力结构由分配权、执行权、监督权组成:分配权是指中央政府拥有的对地方转移支付资金分配的权力;执行权是指地方政府对收到的转移支付(特别是专项转移支付)资金进行支配,对中央的相关规定落实执行的权力;监督权是指中央政府对各级地方政府转移支付资金的使用情况进行监督的权力。

   央地关系,本质上就是政府间关于行政和财政的各种权力的分配关系。

   值得注意的是,有大量文献研究“财政分权”问题,它们一定程度上替代了政府间财政关系的研究,而在财政分权度量上,又简单将政府间收支安排认定为财政分权程度。我认为,从古到今,在中国自上而下的治理结构中,中央与地方关系更象是“委托-代理”关系,很难说存在严格意义上的“财政分权”。就政府间财政关系而言,用“财政共权”一词更合适。也就是说,“财政分权”是方便说,“财政共权”为本质说。在我的一篇研究论文中,详细分析“财政共权”的历史、现实和逻辑,本书对此概念不再展开。

  

   吕冰洋,中国人民大学财政金融学院教授

   本文节选自《央地关系:寓活力于秩序》

  

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